美國臨時預演算法案例

A. 零基預演算法是誰提出的，基本思想是什麼

零基預演算法(Zero-base budgeting,ZBB) 又稱零底預算，其全稱為「以零為基礎編制計劃和預算的方法」，簡稱零基預算，最初是由德州儀器公司開發的是指在編制預算時對於所有的預算支出，均以零為基底，不考慮以往情況如何，從根本上研究分析每項預算有否支出的必要和支出數額的大小。這種預算不以歷史為基礎作修修補補，在年初重新審查每項活動對實現組織目標的意義和效果，並在成本—效益分析的基礎上，重新排出各項管理活動的優先次序，並據此決定資金和其他資源的分配。

B. 零基預演算法是什麼

同學你好，很高興為您解答！

零基預算（Zero-basebudget亦稱ZBB）法是一種20世紀70年代由美國德州儀器公司所創建的，目前已被西方國家作為費用預算的編制方法之一。零基預算主要用於對各項費用的預算，其主要特點是各項費用的預算數完全不受以往費用水平的影響，而是以零為起點，根據預算期企業實際經營情況的需要，並按照各項開支的重要程度來編制預算。

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C. 美國零基預算失敗的原因是什麼(具體點）

零基預算於20世紀70年代首先在美國被引入政府預算，並在以後對許多國家的預算改革產生了一定的影響。進入20世紀90年代後期，中國財政改革的重心開始轉向支出管理和預算改革。為了建立起科學合理的公共預算體制，中國政府進行了部門預算、國庫集中收付和政府采購改革。在部門預算改革中，零基預算被視為一種最佳的預算編制模式。實際上，從1993年開始，一些地方政府就已經開始進行零基預算的試驗。目前，在國內，無論是理論界還是實踐部門，主流的觀點都將零基預算視為一種最佳的預算模式。現在的問題是，零基預算究竟是什麼？它在國外實施的情況如何？零基預算在中國的實施情況又如何？零基預算是否真的改變了中國各級地方政府的預算過程和預算結果？這些都是需要認真回答的問題。
為了回答這些問題，我們首先從理論上討論了零基預算的產生及其基本內容，在此基礎上，我們評估了零基預算在美國的實施情況。我們的文獻評估發現，零基預算在美國的實施是不成功的。為了了解零基預算在中國的實施情況，2003年8月我們調查了我國某個省政府實施零基預算的情況，訪談了12個部門，包括18個預算官員，主要是財政部門、各個支出部門和省人大常委會預算工作委員會的預算官員。雖然該省在1993年就開始嘗試引進零基預算，但是，我們的調查發現，零基預算在該省的實施情況也是不理想的。
一、零基預算：傳統漸進預算的挑戰者
在傳統的預算模式中，預算決策是在預算基數的基礎上做出的，即每年的預算決策都是在上一個預算年度的預算撥款的基礎之上增加一定的數額，預算基數的形成和預算增量的決定都主要是依賴於政治上的討價還價。所以，預算決策的理性程度就比較低，政府支出的持續增長也就不可避免。[1](P253-267)為了控制支出和將預算理性引入預算過程，從20世紀30年代開始，以美國為首的西方國家進行了一次又一次的理性預算改革。零基預算就是這些理性預算改革中的一種，它對傳統預算模式形成了巨大的挑戰。
零基預算首先是在私人部門中發展起來的。1973年，卡特在擔任喬治亞州州長時將其引入美國的政府部門。在競選總統時，卡特宣稱，零基預算可以提供一種有序的機制將公共資源配置到社會最需要的領域，從而將政府機構的預算要求減少1%～15%。[2](P252)1976年，已經當選為美國總統的卡特正式宣布在美國聯邦政府實施零基預算。此後，零基預算開始影響美國的地方政府，並被其他發達國家和發展中國家引入它們各自的預算改革中去。從理論上講，零基預算要求政府支出機構每年都為它的全部預算進行辯護，前一預算年度中支出機構獲得的撥款作為預算基數，不再理所當然地成為下一個預算年度進行預算決策的基礎。[3](PP199-201)這就意味著，在這種預算模式下，所有的支出決策都是在不接受和不認可任何預算基數的前提下做出的，預算決策包括所有的預算要求（無論是原有的還是新的預算要求），而不僅僅只是預算增量，正因為如此，這種預算模式被稱為零基預算。零基預算主要包括以下五個步驟[4]。
1.識別和定義基本的「決策單位」(decision unit)，確定決策單位的目標與任務。決策單位是預算的基礎，它可以是一個支出項目、一個機構的次級單位，或者某個准備了單獨預算的機構的計劃。零基預算要求將組織分解為若干個決策單位。
2.對決策單位進行分析，並為各個決策單位建立支出項目的「決策包」(decision package of programs)。對於決策單位的分析主要包括重新審查決策單位的目的、活動和運行。這個過程一般涉及這樣一些問題：如果將這個決策單位完全取消，會出現什麼樣的後果？如何以最有成本效率的方式來實現決策單位的目的？如何才能提高決策單位運行的效率？在此基礎上，決策單位的管理者將決策單位的活動分解成一系列的決策包，對其活動及目標進行描述，並分析達成這些目標的不同方式和實現目標的不同水平的活動。可以說，一個決策包就是一項簡單的預算，它包括短期目標和重大目標（明確表達，盡量但不是必須將目標量化）、資源需求（該預算年度和未來4年的資源需求）、資金水平和預算增量、績效測量（每個決策描述特定水平的資金和人員的產出和結果）。具體地說，決策單位的管理者可以在四種不同資助水平的基礎上准備決策包：(1)最低水平，即在該水平之下項目或活動就可以終止；(2)維持水平，即在沒有大的政策變動的情況下繼續供給現有的服務；(3)中間水平，即介於最低水平和維持水平之間的資助水平；(4)擴充水平，即要求增加資金來擴大產出和服務。
3.對決策包進行排序，即決策單位的管理者根據優先程度對決策包進行排序，第一個決策包包括那些最值得優先安排的活動，第二個決策包包括那些次級優先的活動，等等。
4.將排序進行合並。決策單位的管理者對決策包排序之後，還有部門管理者、預算機構和政府行政首腦也要對決策包進行逐級排序。其中在最高一層，行政首腦在預算機構的幫助下將各個部門的排序合並成為政府的總體排序。
5.按優先順序配置資金。當所有的項目都按優先順序排列之後，決策者就開始給排列在最優先位置的項目分配資金，直到當年可供分配的資金分配完為止。
概括地說，零基預算主要有以下特點：(1)零基預算一旦嚴格地實施，將會徹底消滅傳統的漸進預算。(2)零基預算不像20世紀60年代美國實行的計劃—項目預算那樣強調結果，並且在大范圍內都不採用計劃—項目預算所強調的成本收益分析方法，因此它不是計劃—項目預算的繼續。(3)與計劃—項目預算相比較，零基預算是一種能夠適應任何一種組織結構的預算模式，而計劃—項目預算則常常與某些組織結構不相適應，因為它要求按照項目來對現有的組織進行重組。(4)零基預算雖然並不排斥工作量的測量，但它不像績效預算那樣重視工作量的測量和預算執行的結果。[3](P200)
二、零基預算在美國：不成功的改革
從零基預算的邏輯和步驟來看，這是一種非常復雜的預算模式。因此，一個非常重要的問題是，它在實施的過程中是否達到了預期的目的？實施的情況和結果怎樣？由於零基預算最早是在美國實施的，因此，有必要考察一下它在美國的實施情況。正如許多研究所表明的，即使在美國，零基預算的實施也難以從零開始，其中的原因是多方面的。
首先，從政治和法律的角度來看，許多政治上和法律上的約束使得政府不可能中止對於某些支出項目的資助，即使在零基預算的優先順序排列中，這些支出項目也都被排在最下面。換言之，項目管理者、部門管理者、預算部門和政府首腦實際上在很多項目上是無法進行選擇的。比如，某些項目可能獲得了很強的政治選區和議員的支持，因而，很難對它們進行削減和停止資助；或者，某些項目的支出在法律上是被規定了的，因而無法進行削減和中止。[5](P83)同時，由於零基預算的預算形成過程是自下而上的，因此它的成功依賴於各個層級的管理者的配合。但是，如果各個層級的管理者與預算機構和行政首腦在目標上是不一致的，那麼，他們就會採取各種策略性行為來保護他們偏好的支出項目和增加預算要求。例如，將那些在政治上和法律上很難削減和取消的支出項目放到優先序列的最底部，而把自己偏好的項目放到優先序列的較高位置。這樣的話，零基預算預期的效果就會被機構管理者的策略性行動所抵消。
其次，零基預算在技術上也面臨一些困難。主要包括這樣幾個方面：(1)決策單位很難定義。有些機構把決策單位建立在太高的層級上，因而不能很好地對各個項目進行權衡；有些機構則把決策單位建立在太低的層級上，從而使得它們被淹沒在各種瑣碎的文字描述中。(2)難以確定目標。由於零基預算是自下而上地形成的，低層的管理者通常主要考慮自己單位的狹小利益，而沒有考慮整個部門所面臨的問題，它們對於項目優先順序的排列常常是任意的和武斷的，因此，這個過程就很難確定明確的預算目標。而對零基預算來說，沒有明確的目標，就不可能對決策包進行優先順序的排列。(3)比低層單位對項目排序更困難的是，高層管理者將各種排列好的項目的優先順序進行合並也非常困難，尤其是當某個支出機構的活動非常廣泛時更是如此。因此，預算機構有時不得不允許高層管理者放棄對其項目的優先順序進行合並，從而導致對零基預算預期目標的偏離。(4)工作量太大。零基預算在技術上會產生許多新的工作量，如在1979年，零基預算在美國聯邦政府產生了25000個決策包，合並後仍然有10000個決策包。[6]
正是因為在政治上、法律上和技術上存在著這樣或那樣的困難，在美國，零基預算一般是從一個規定的努力的最低水平開始的（例如，80%的上一年的預算撥款），管理者再將決策包集中起來，在這個最低水平的基礎之上增加一定的數量（比如去年預算的90%、100%或110%）。結果，實踐中的零基預算變成了在現有項目的邊際上分析各種可供選擇的可能，它只要求決策者在現有的預算基數上考慮小的改變。不過，它也像邊際分析那樣，要求決策者比較每一個決策包的價值並依此對它們進行排序。[5](P83-84)所以，正如科特指出的那樣，雖然從理論上來講，零基預算旨在消滅漸進預算模式，但是，實踐中的零基預算卻是與漸進預算相輔相成的，零基預算尋求在漸進過程中加入理性思維。[5](P84)希克也認為，許多機構實際上只是將零基預算嫁接到現有的預算過程中去，並沒有改變預算決策過程的規則。而且，第一個倡導零基預算的卡特總統，於1979年也提交了一個最漸進的預算，其預算模式與運用傳統預算模式形成的預算沒有太大的差別。扣除通貨膨脹因素之後，許多項目的撥款要麼和原來一樣，要麼略微地增加了。[7]這種將零基預算建立在漸進預算過程中的做法限制了零基預算的運用范圍，同時也鼓勵了支出機構管理者的策略性行為，使他們能夠將自己期望保留的支出項目放進預算基數中去。[5](P85)
另外，喬治亞州政府實施零基預算的情況也充分體現了零基預算在美國面臨的困難。在1973年實施零基預算之前，喬治亞州的預算過程是漸進的。勞斯教授發現，零基預算在該州的實施並沒有消滅傳統的漸進預算模式。在1977年，勞斯訪問了36個參與預算過程的官員（其中28個是支出機構的負責人），發現在實施零基預算4年之後，支出機構的預算官員仍然認為，在決定下一個預算年度的預算要求時，前一年的資金水平是非常有用的出發點。在形成預算要求時，支出機構總是傾向於保護預算基數的完整性，它們通過在新增加的資金中增加和擴張它們的份額來增大其預算基數。在官僚機構內部，各個機構的預算要求和總的預算要求都沒有被全部重新審查，從而對所有的支出項目也沒有進行評估。零基預算所主張的「排序」過程不僅沒有消滅漸進預算過程，反而為漸進預算過程的邊際分析提供了方便。所以，盡管名義上喬治亞州的預算模式被改成了零基預算，但預算過程中的預算參與者仍然用漸進預算的方式來形成預算要求，預算模式的改變並沒有帶來預算行為的真正變革。[8]
除此之外，勞斯教授還發現，不僅預算過程仍然是漸進的，喬治亞州的預算結果也是漸進的。在此，可用幾種不同的定義來測量喬治亞州從1974財政年度到1978財政年度預算結果的漸進性。如果運用最嚴格的定義，即機構的預算撥款水平變化的百分比小於10%，那麼，該州49%的支出機構的預算結果都是漸進性的；如果運用比較寬泛的定義，即機構的預算撥款水平變化的百分比小於15%，那麼，該州65%的支出機構的預算結果是漸進性的；如果運用瓦爾達沃斯基的標准，即機構的預算撥款水平變化的百分比小於30%，那麼，該州87%的支出機構的預算結果都是漸進性的。表1總結了這一時期喬治亞州支出機構的預算撥款的變化，即每一種變化率下支出機構的數目及其在總機構中的百分比。同時，勞斯教授還發現，這一時期喬治亞州政府各個支出機構的預算撥款在總預算撥款中的比重都是比較穩定的。根據各個支出機構的撥款在總預算中的比例來對機構進行排列後發現，1973預算年度和1978預算年度的排列順序並沒有太大的差別，兩者的相關系數高達0.978。[8]
最近，根據從美國第八十屆國會（1947-1948年）到第一百屆國會（1987-1988年）各個機構預算撥款增加的百分比，懷特還發現，在20世紀80年代，美國聯邦政府的預算過程也是漸進的，盡管此時美國聯邦政府的預算過程已經經歷了多次旨在消滅傳統漸進預算的預算改革，這也就是說，包括零基預算在內的理性預算改革模式都沒有取得成功。[9]事實上，自從1981年裡根總統執政以來，零基預算就開始被擱置不用了。在格林看來，這主要是因為這一制度未能產生實實在在的效果。安東尼則認為，零基預算制度是一種欺詐。[10](P71-72)而在懷特和瓦爾達沃夫斯基看來，像計劃—項目預算和零基預算這樣強調預算理性的模式都註定是要失敗的，因為制定政府預算所需要的計算負擔非常大,而像零基預算這樣的預算模式往往忽略了以前的預算模式在簡化預算計算上的重要性，因而不僅不能減少制定預算的負擔，反而使得預算計算變得更加難以管理。[11]總之，雖然從理論上說，零基預算非常有吸引力，但是，正如美國實行零基預算的結果所表明的那樣，這種預算模式實施後可能並不能達到預期的效果。
三、零基預算在中國：它改變了預算過程和結果嗎？
盡管零基預算在美國的實施並不成功，但其影響卻很深遠。從1993年開始，我國的一些地方政府，如湖北省、河北省、海南省、安徽省、湖南省、深圳市等，紛紛採用零基預算模式，並且，隨著1999年以來部門預算改革在全國的推廣，採用零基預算的地方政府越來越多。
從某種角度說，零基預算在中國成功的機會可能要比美國大得多。正如前面所分析的，零基預算在美國實施的困難首先來自於政治和法律方面。在政治上，美國實行的是一種權力互相制約的政治體系，在預算決策中，預算決策權非常分散，許多政治力量都有能力在預算決策中獲取自身的利益，因此，在這種政治體系中實施零基預算，其政治性交易費用就非常高。而在中國，預算決策權相對集中，實施零基預算的政治性交易費用相對較小。再從法律的角度看，美國預算體系中存在許多「權利型預算」或「賦權型預算」，即強調凡是符合法律規定條件的受益人都可以獲得政府部門提供的某種福利，從而導致某種「不可控制的」支出。而要取消「權利型預算」，必須先廢止引起該支出的法規，然而，廢止法規是非常困難的。所以，這種預算支出很難從零開始進行審查。而在中國，這種不可控制的支出規模仍然很小，從理論上講，任何預算都可從零開始。
表1在支出機構的各種撥款變化率下支出機構的數目及其在總機構中的百分比
附圖
資料來源：Lauth,Thomas.Zero-base Budgeting in Georgia State Goverment:Myth and Reality[J].Public Administration Review,1978,(5):424。
但是，現實世界中的預算過程可能並不是這么簡單。我們的調查發現，我國地方政府在實行零基預算的過程中存在著以下一些問題和困難，這些問題和困難都使得零基預算在中國的實施達不到預期的效果。
首先，我國地方政府的零基預算主要運用於專項經費，人員經費和公用經費事實上是在零基預算的過程之外決定的。由於我國許多地方政府的財政狀況都屬於一種「吃飯財政」，因此，每年的財政收入（預算內和預算外）在保證了人員經費和公用經費之後，能夠用於專項經費的數量就非常小了。這就意味著，在中國的地方政府，即使零基預算得到嚴格實施，它所能夠影響的范圍也非常有限。也就是說，在地方政府的支出決策中，只有非常小的一部分支出的決策是根據零基預算決定的。黃佩華等人最近的研究也發現，在他們所調查的幾個地方政府中，佔地方政府預算70%以上的工資沒有被包括在零基預算的框架內。[12]
其次，對於已經明確納入專項經費中的那一部分預算支出來說，雖然零基預算已經被確定為主要的預算決策方式，但是，由於地方政府的財力非常緊張，零基預算對於實際預算過程的影響是非常有限的。
地方政府採用零基預算的初衷是為了找到一種能夠在財力資源緊張的情況下有效配置資源的方法，但是，我們在調查中發現，財力緊張反過來又嚴重地制約了零基預算的實施。因為，在財力非常緊張的情況下，如果嚴格實施零基預算，那麼，絕大部分的專項經費都可能無法得到資助。一旦出現這種情況，要繼續推進零基預算就會遇到非常大的阻力。所以，財政部門最後只好放棄零基預算，轉而採用傳統的方式，即大多數的項目都能得到一些預算撥款，但是每一個項目都不能得到很多，即使該項目在零基預算的優先順序中排在很高的位置也是如此。
此外，從支出部門的角度來看，在財政資源非常緊張的條件下，即使它們嚴格地按照零基預算編制了部門的預算，財政也不可能滿足部門的大部分預算要求（—上）。最後的結果就是，財政部門不得不給各個支出部門下達一個預算控制數（—下），支出部門必須在這個預算控制數之內重新編制預算。這實際上就使得支出部門最初根據零基預算所做的預算要求失去了意義。正如我們訪談的一個預算官員指出的，如果支出部門按照零基預算的邏輯形成的預算對於財政部門來說是沒有用處的，那麼，支出部門就沒有積極性繼續做零基預算；支出部門最關心的是去年財政下達的預算控制數，關心能不能獲得某些政治決策者的支持。
1974年，著名公共預算專家凱頓和瓦爾達沃夫斯基在研究發展中國家的預算後發現，由於這些國家在財政方面非常貧窮，而且預算環境充滿了不確定性，所以，這些國家實際上是無法做真正意義上的預算的，存在的只是「重復預算」，即在預算年度內只得不斷地重新做出預算決策，年初形成的預算承諾根本是無法兌現的。[13]我們在調查中也發現了類似的情況。一個接受訪談的預算官員指出，在財力緊張的情況下，連做一般的預算都比較困難，更何況零基預算這種非常復雜的預算模式。
第三，我們在調查中發現，由於受財力制約，各個部門的預算內公用經費長期處於不足的狀況，公用經費的不足同樣嚴重地制約了零基預算的實施。因為，在公用經費不足的情況下，支出部門為了確保部門的正常運轉，通常會採取這樣一些策略：從專項經費中挪用經費來彌補公用經費的缺口（稱為「吃專項」）、運用預算外收入來彌補公用經費的缺口等。據估計，在最近對專項經費進行壓縮之前，近一半的專項經費都包括最後用於公用經費的開支。「吃專項」現象的存在極大地削減了零基預算的效果。因為，在「吃專項」的情況普遍存在的前提下，支出部門根據零基預算形成的預算要求中就有相當大的「水分」，即有相當大的一部分預算要求是為了彌補公用經費而塞進專項經費中去的。這樣，零基預算實際上就不能真正做到對支出項目進行排序，進而也就不能達到預期的效果。某省在最近幾年的部門預算改革中，已經在實施部門預算的支出部門中逐步地提高了公用經費的人均標准，但是，由於該省的省級財政狀況很難在短期內得到根本性的改變，因此，提高公用經費標准就只能以壓縮專項經費作為代價。但是，這樣一來，能夠用於專項經費的支出可能就會更少，從而就會進一步縮小零基預算的影響范圍。
第四，零基預算在中國的實施還面臨著一些政治上和行政體制上的制約。
(1)目前，我國的某些地方政府在政府職能的轉變上不是很成功，許多政府部門的職能非常復雜而且目標眾多。正如一個預算官員指出的，在職能和目標不明確的情況下，就很難對預算進行真正意義上的排序。
(2)雖然經過了幾年的部門預算改革，但是，預算分配權上的分散狀況並沒有得到徹底的改變，某些專項經費的分配權仍然掌握在財政部門之外的一些部門手裡，而且其中的一部分仍然沒有納入部門預算改革的框架。這就意味著，某些專項經費實際上是不受零基預算過程影響的。總之，預算分配權的分散制約了零基預算的實施。
(3)我國地方政府預算中領導人批條子、打招呼影響預算決策的現象仍然存在。這種現象的存在意味著，政治權力的安排將會干擾零基預算的排序過程和排序結果，從而使得零基預算無法真正進行科學的排序。這實際上說明，在我國的預算過程中同樣也存在某種中國特色的實施零基預算的政治性交易費用。
(4)體制上的制約還體現在公費醫療體制的改革沒有與部門預算改革相配套。在公費醫療改革沒有完全納入部門預算而且財政供給的公費醫療標准不足的情況下，各個部門還必須自己去解決部門員工的一部分公費醫療費用。對於某些人員年齡結構偏大的部門來說，公費醫療支出已經是一個相當大的負擔，在經費不足的情況下，「吃專項」就是不可避免的。
總之，這些體制上的因素都極大地制約著零基預算的實施。
第五，一個與政治和行政體制相關的問題是，在現有的體制下，中國的地方政府在預算上沒有足夠的預算自主權。正如黃佩華教授等指出的，地方政府的預算自主權要求地方政府的預算編制能夠獨立於中央政府及其他上級政府預算，地方政府擁有收入和支出的充分穩定性和可預測性，以及地方政府有權根據自身的優先次序來安排資金，並且能夠以它認為最佳的生產方式和投入組合來供給公共服務。[12]地方政府預算自主權的缺乏同樣也極大地制約著零基預算的實施。上級政府的轉移支付一般都需要下級政府提供大量的配套資金，但是，這些轉移支付通常都是不確定的。在專項資金和配套條件不明確的情況下，下級政府常常被迫在一年的大部分時間內保持相當的資金余額。[12]這就意味著，地方政府不能自主地按照自己的優先次序來安排資金，這一部分預留下來與上級政府的補助金配套的地方財政收入，實際上是在年初的零基預算程序之外進行安排的。
此外，我們在調查中還發現，地方政府預算自主權的缺乏還體現在中央政府經常運用強制性支出，即中央政府制定了某項政策後強制性地要求地方政府執行，但是並不提供任何資金或者只提供一部分資金。這些強制性支出經常會干擾地方政府的預算，進而妨礙了零基預算的實施。換言之，即使地方政府已經在年初按照零基預算編制了當年的預算，強制性支出的存在意味著一旦中央政府要求地方政府執行某項政策而又不供給（或不完全供給）相應的資金，那麼，地方政府就不得不調整預算，尋找新的資金來執行中央政府的政策，從而就會出現一筆沒有按照零基預算的程序與其他的支出相比較的新的支出。
當然，零基預算也並不是對於地方政府的預算過程沒有產生任何影響。我們的調查發現，至少在以下兩個方面，零基預算對於傳統的預算過程產生了一些積極的影響。
首先，根據零基預算的邏輯，有些省開始砍掉一些構成原來預算基數的支出項目。例如，失去了政策依據的專項經費、領導人批條子形成的專項經費、一次性的專項經費、不屬於本級政府事權范圍內的支出。
其次，正如某些支出部門的預算官員所指出的，在專項經費領域建立項目庫有助於零基預算的有效實施，而且對於各個支出部門預算要求的形成構成了某種制約，使得支出部門不能再像以前那樣隨意申報專項經費，甚至「編制」項目來套經費。
但是，和上述那些制約零基預算實施的因素相比，這些改進所能起到的作用是非常有限的。
四、結論
我們的結論是，雖然從理論上講，零基預算是一種非常有吸引力的預算模式，但是，它在美國實施的經驗表明，零基預算是很難成功的。中國的經驗也表明，雖然中國的預算過程中政治性因素和權利型預算的成分比較少（這有利於零基預算的實施），但是，中國的預算環境和預算過程中同樣也存在著許多制約零基預算的因素。這些制約性因素的存在意味著，零基預算很難從根本上對中國地方政府的預算過程產生影響。此外，由於中國地方政府的零基預算只適用於預算支出中比較小的一部分支出，因此，它對於中國地方政府預算的影響范圍也是比較小的。同樣，本文的研究也發現，零基預算並沒有改變預算結果，預算結果仍然是漸進的，預算基數仍然發揮著非常重要的作用。
這些發現都表明，目前的預算改革應該認真思考以下問題：零基預算到底是不是最適合於中國的預算模式？其他的可行的預算模式是什麼？雖然回答這些問題不是本文的主要目的，但是，本文的研究已經意味著，在部門預算的改革中，我們或許應該重新思考預算模式的選擇問題。例如，是不是應該實行某種改進的績效預算？當然，作為一項初步的關於零基預算在中國實施情況的研究，本研究仍有一些局

D. 零基預演算法的產生及由來

零基預算的思想源於1952 年，美國人維恩·劉易斯在他的一篇文章《預算編制理論新解》中提出了一個預算編制中的新論點,即在編制公共支出預算時，根據什麼標准或方法來確定把一定數額的資金分配給部門A， 而不是分配給部門B，分配給部門A 而不分配給部門B 可能產生什麼不一樣的結果。他認為只有通過「非傳統的編制方法」才能解決這一問題。而這種「非傳統的編制方法」就是後來形成的零基預算編製法。
20 世紀60 年代，美國聯邦政府農業部曾試圖在本部門試行零基預算，但最終無果而終。1970 年，美國得克薩斯儀器公司人事研究部門在部門預算編制中成功地利用了零基預算編制方法，此後該公司的所有部門在編制預算時都成功採用了零基預算。隨後，零基預算便先在美國的私營企業界廣泛推廣。不久美國聯邦政府決定在公共部門全面使用零基預算，喬治亞州成為美國第一個採用零基預算編製法的州政府。1979 年卡特當選美國總統，在聯邦政府全面推行按零基預算方式來編制公共部門預算，許多州政府紛紛效法，零基預算編製法異軍突起，在美國迅速傳播開來。之後, 世界其他一些國家的政府也陸續採用。零基預算在20 世紀80 年代後期出現下降趨勢，1993 年，美國國會頒布了《政府績效與結果法案》,開始全面採用新的績效預算編制方法。
一、傳統的預算編制方法可歸納為三個步驟：
1、以外推法將過去的支出趨勢（或上年支出額）延伸至下一年度。
2、將數額酌情予以增加，以適應工資提高和物價上漲引起的人工成本和原材料成本的提高。
3、將數額再予提高，以滿足修改原計劃和修改原設計方案所需追加的預算支出，通常這方面達到原預算的 30%或更多。
二、將這種傳統預算編制方法的邏輯進一步剖析，就可看出其實質上是依據如下的假設：
1、上年的每個支出項目均為必要，而且都是實現組織目標和任務所必不可少的。
2、上年的每個支出項目在下一年度中仍有繼續進行的必要，且均較別的新計劃或新方案更為必要。
3、上年的每個支出項目均系以成本一效益最大的方式實施的。
4、上年的每個支出項目在下一年將仍然需要，充其量只需對其中的人工成本和原材料成本做某些調整。
三、按照這樣的步驟、這樣的假設所編制的預算，必然會出現前述的危險傾向以及如下的結果：
1、每屆預算年度開始，各單位以上年實際支出為基礎，再增列一筆金額，巧妙裝飾後，作為新計劃提交最高領導層審批；
2、主持預算審批的領導，明知預算中的「水分」，但因不能透徹了解情況，只得不分良莠，一律砍掉 30%（或更多），隨後開始一個爭吵過程；
3、經過一段時間後，預算編制完成。幾乎所有的申請單位都意見紛紛，大家都感到這套辦法必須改革，但年復一年，仍不見有多少起色； 4、這種不分青紅皂白砍一刀的作法，使有經驗的財務人員有意把預算造得大大超過實際需要，以便「砍一刀」後還能滿足需要，而對那些老老實實造預算者來說則叫苦不迭。好在吃一塹，長一智，明年再造預算時就學乖了。結果，不啻是在鼓勵下級欺騙上級。針對傳統編制方法存在的問題，美國得克薩斯儀器公司的彼德·A·菲爾（Beter A. Pyhrr）於 1970年提出了「零基預演算法」（Zero—Base Budgeting，縮寫為 ZBB）的概念。美國的政府部門，特別是喬治亞州政府最早採用 ZBB，並取得了成效。隨後，企業組織也相應採用。

E. 美國政府關門危機的介紹

美國政府關門危機的總體介紹：
美國政府關門(US government shutdown)，預算撥款案無法批准，美國政府沒錢可花。預算撥款權力掌握在美國國會手中，國會不通過預算案，就意味著政府不能花錢，很多需要花錢的工程無法繼續，員工的工資也將難以支付。從1977年到1996年19年間，聯邦政府曾關門17次，幾乎平均每年關門一次，最短1天，最長21天。其中1995年至1996年，柯林頓政府執政時期，曾兩次關門，導致數十萬政府雇員被遣散回家"待業"。
2013年9月20日開始至30日晚間，在共和黨內"茶黨"等保守勢力的強烈要求下，國會眾議院議長博納至少三次提出不同版本的臨時撥款議案，這些議案都與阻撓奧巴馬力推的美國醫療保險改革實施內容相捆綁，但都沒有得到民主黨掌握的參議院的通過，最終導致聯邦政府預算至今沒有著落。2013年10月1日，美國聯邦政府的非核心部門關門。2013年10月7日，奧巴馬急簽軍方支薪案，五角大樓9成員工或復工。2013年10月16日晚結束聯邦政府關門。

政府停擺：
自美國國會預算程序於1976年正式執行以來，美國政府一共停擺過18次。在傑拉德·福特與吉米·卡特當政期間，美國一共出現了6次政府部分停擺，受影響的部門為美國勞工部與衛生、教育及福利部。這幾次政府部分停擺持續時間從8天至18天不等，而導致停擺的主要原因則是對墮胎提供聯邦資金補助的爭議。至於羅納德·里根當政期間，美國一共出現了8次持續1至3天的政府完全停擺，這回的爭議則是環繞政府赤字而展開。在喬治·赫伯特·華克·布希治下也出現了相似的持續4天的政府完全停擺。
在比爾·柯林頓當政時期，保守派於1994年共和黨革命後取得了國會的控制權，此後美國政府遭受了兩次分別持續5天和21天的完全停擺。而這次停擺的主要原因依然是赤字問題。

2011年危機：
2011年4月，美國總統奧巴馬不停地與共和黨人商談，希望能就2011年財政預算案達成一致。如果在當地時間8日午夜還沒結果，美國政府就要關門了。
2011年4月5日和6日兩天，奧巴馬與國會眾議院議長博納和參議院多數黨領袖裡德舉行了兩次徹夜長談。美國媒體稱，總統深夜邀請國會舉行會談，在歷史上並不多見，但是效果並不明顯。
2011年4月6日，白宮眾多新聞官員也大力"宣傳"政府關門的"災難性後果"，以對談判施加壓力。參加記者會的《紐約時報》記者稱，美國官員說，政府一旦關門，全美80多萬公務員將放長假。"很多政府部門無人辦公，公園、美術館等公共機構說不定也要關門大吉。法院和軍隊的一些部門也會受到影響。"
2011年4月7日晚，奧巴馬召集眾議院議長、共和黨人約翰·博納和參議院多數黨領袖、民主黨人哈利·里德在白宮開會。這是他們3天內第4次在白宮討論如何避免政府關門。一個多小時後，奧巴馬一臉陰沉，出現在新聞發布廳--雙方沒有就2011年的財政預算案達成一致。距離8日午夜的最後期限時間不多了，美國政府關閉進入了倒計時。
奧巴馬政府向國會提交的2011財政年度預算案一直沒有獲批。美國政府2011財年赤字將創下1.65萬億美元的歷史新高。雖然奧巴馬政府屢次修改，但是卻在國會屢屢碰壁。
國會山抗議2011財年削減教育相關預算兩黨分歧主要在財政削減幅度上，民主黨要求削減330億美元，共和黨此前要求削減610億美元，有所讓步，眼下主張400億美元。兩項方案數字實際上只相差70億美元，僅僅相當於聯邦政府17個小時的開支，不及2011年財政預算案大約3.7萬億美元開支的一個零頭。
然而，兩黨多次談判，遲遲未能彌合分歧。美國《華爾街日報》說，兩黨寧可冒著讓政府關門的風險也不願讓步，更像是在選民面前比一比誰"在政治上更男人"。
"之所以這樣，和兩黨的政治立場有關。"美國問題學者張博表示，"共和黨歷來反對大政府，該黨推崇自由主義的經濟，認為政府赤字多、支出多並不可取;而民主黨則更關注的是一些社會改良，比如醫改案等，這些都要政府花錢。所以預算制定起來就要多一些。此外，民主黨擔心大幅削減政府開支，會影響經濟復甦的步伐。"

2013年危機進展：
2013年9月27日，美國國會參議院(民主黨把持)通過了一個避免政府關門的臨時預演算法案，發給眾議院(共和黨把持)表決，剔除了此前共和黨提議的禁止給奧巴馬美國醫療保險改革撥款的內容。但是，眾議院當然不會輕易就範。
2013年9月29日凌晨，美國國會眾議院投票通過為期兩個半月的臨時撥款議案，議案同時要求將奧巴馬美國醫療保險改革延期一年實施。
2013年9月30日下午2點，美參議院以54比46票否決了眾議院要求把奧巴馬美國醫療保險改革延遲一年，並取消用於實施醫改而徵收醫療器械稅的臨時撥款議案，這表明聯邦政府的非核心部門10月1日關門的風險增大。
當前的局面是非常的微妙，共和黨議員們表示不能接受參議院版本，眾議院議長博納說會在30日再發一個修正案給參議院。共和黨人也承認說，眼下還拿不出修正案，畢竟在是否要給奧巴馬醫改法案提供資金支持這個方面上，驢象兩黨的立場是很難調和的。
根據美國立法程序，在年度財政預算沒有獲批的條件下，參眾兩院必須通過完全相同版本的臨時撥款議案並送交奧巴馬簽署生效，方可保證聯邦政府免除關門危機。參議院預定30日復會，留給兩黨的協商時間已經不多。
2013年9月30日，奧巴馬在白宮召開的新聞發布會上強調，如果聯邦政府的非核心部門在10月1日停擺，馬上就會給美國民眾的生活和美國經濟增長帶來真實的沖擊。雖然軍隊、邊防、公共安全、獄警等核心部門的運營不會受此沖擊，郵局還會照常運營，退休人士的社會保險福利金也會照常發放，醫療保健項目的享有者依舊可以去醫院看病，但是數十萬文職政府雇員將會停工，所有的國家公園將會關門，私營部門申請政府貸款的進程將被迫延期。當晚，白宮行政管理和預算局局長西爾維婭·伯韋爾宣布，由於聯邦政府本財年的預算已經耗盡，而國會尚未批准新財年的預算或臨時撥款議案，聯邦政府的非核心部門被迫關門。她敦促國會應當盡快批准臨時撥款議案，使得政府可以正常運轉，並盡快通過新財年的政府預算。
2013年10月1日，美國聯邦政府的2014財年開始，由於美國民主、共和兩黨尚未解決新財年的政府預算分歧，聯邦政府的非核心部門被迫關門，此次聯邦政府"關門"風波將持續多久取決於兩黨何時能解決預算分歧。奧巴馬對軍隊發表電視講話時說，盡管聯邦政府的非核心部門被迫關門，美國在國內和國外的軍隊將正常運轉，國會兩院都已通過議案讓軍人可以在政府關門期間按時領取工資。造成本次美國兩黨分歧無法彌合的關鍵原因在於即將全面推行的奧巴馬美國醫療保險改革法案。同時美國各州的健保交易所也將開張，該交易所是美國醫療保險改革法法案中擴大醫保覆蓋面的核心舉措，旨在為沒有醫療保險的美國人提供政府補貼的醫保產品。
美國政府關門已使兩黨"戰火"迅速燒至美債。奧巴馬和財政部輪番發難，均稱如果美債半個月後違約，將引發甚於2008年的金融危機。屆時，美國政府已有73萬多人被迫休假。
2013年10月2日，美國白宮通報，受政府關門所迫，奧巴馬決定取消訪問馬來西亞和菲律賓。
2013年10月3日，奧巴馬總統呼籲眾議院議長博納立刻將參院通過的臨時預演算法案發眾院全院投票表決，從而結束眼下這場鬧劇。同日，著名股神巴菲特接受美CNBC電視台訪問時表示，他相當擔心政治僵局，認為情況將會惡化到"極度白痴"(extreme idiocy)的程度，痛斥共和黨不惜以國家倒債為要脅，否定推行美國醫療保險改革，但預言這種招數無法持久。
2013年10月4日，據外電報道，印度尼西亞稱，由於美國聯邦政府關門，美國總統奧巴馬將缺席將於巴厘島舉行的亞太經合組織(APEC)峰會。
奧巴馬急簽軍方支薪案:五角大樓9成員工或復工
據香港《文匯報》10月7日報道，美國政府停運令國防部文職員工被迫無薪放假，不過司法部研究過停運前由總統奧巴馬緊急簽署生效的軍方支薪法案後，認為法案適用於直接支持軍人的後勤職員，因此防長哈格爾前日已下令五角大樓大部分文職人員，於本周起重返崗位。
負責審計的副防長黑爾表示，暫時未能估計確實復工人數，但大概超過90%。他表示，國防部受影響文職員工數目約為35萬，少過報道指的40萬，按此推算，復工人數約為31.5萬，相當於全體被迫放無薪假的公務員的40%。
結束聯邦政府關門
2013年10月16日晚，美國國會參議院投票通過議案結束聯邦政府關門。
美國會達成預算協議
2013年12月16日據英國媒體報道，美國眾議院通過為期兩年的財政預算協議，而協議也即將在參議院表決，以避免政府關門重演。
報道稱，這份由共和黨眾議員萊恩(Paul Ryan)和民主黨參議員默里(Patty Murray)協商而成的預演算法案模糊且不夠具體，對較為存在困難和分歧的問題採取迴避做法。然而國會明年的議程全都是一些具體問題，包括提高舉債上限、政府各項目的資金提供、移民政策改革以及通過一項農業法案。

危機影響：
(1)聯邦政府雇員可能放假
只有政府關鍵部門雇員會在政府關門期間工作，如空管人員、邊境巡邏人員、食品監督員、國會議員和總統等。2011年類似政府關門期間，210萬聯邦雇員中有80萬人放假。
(2)首都華盛頓將垃圾遍地
在聯邦政府關門的情況下，華盛頓特區將禁止使用當地財政資金，垃圾的清掃工作將暫停。
(3)逛不了國家公園、動物園和博物館
所有的國家公園將被關閉(如著名的黃石公園等)，身處公園露營區和其他設施區域的遊客將在48小時內撤出，部分國家博物館將關閉。一些遊客中心也將被關閉:紐約的自由女神像、費城的獨立大廳以及華盛頓紀念塔等都包括在內。
(4)外國人訪美簽證時間會延遲
1996年美國政府關門期間，每天的簽證申請量達2萬-3萬份，到時將會嚴重積壓。
(5)市場影響

F. 美國政府關門危機的2013年危機

2013年9月27日，美國國會參議院（民主黨把持）通過了一個避免政府關門的臨時預演算法案，發給眾議院（共和黨把持）表決，剔除了此前共和黨提議的禁止給奧巴馬美國醫療保險改革撥款的內容。但是，眾議院當然不會輕易就範。
2013年9月29日凌晨，美國國會眾議院投票通過為期兩個半月的臨時撥款議案，議案同時要求將奧巴馬美國醫療保險改革延期一年實施。
2013年9月30日下午2點，美參議院以54比46票否決了眾議院要求把奧巴馬美國醫療保險改革延遲一年，並取消用於實施醫改而徵收醫療器械稅的臨時撥款議案，這表明聯邦政府的非核心部門10月1日關門的風險增大。
當前的局面是非常的微妙，共和黨議員們表示不能接受參議院版本，眾議院議長博納說會在30日再發一個修正案給參議院。共和黨人也承認說，眼下還拿不出修正案，畢竟在是否要給奧巴馬醫改法案提供資金支持這個方面上，驢象兩黨的立場是很難調和的。
根據美國立法程序，在年度財政預算沒有獲批的條件下，參眾兩院必須通過完全相同版本的臨時撥款議案並送交奧巴馬簽署生效，方可保證聯邦政府免除關門危機。參議院預定30日復會，留給兩黨的協商時間已經不多。
2013年9月30日，奧巴馬在白宮召開的新聞發布會上強調，如果聯邦政府的非核心部門在10月1日停擺，馬上就會給美國民眾的生活和美國經濟增長帶來真實的沖擊。雖然軍隊、邊防、公共安全、獄警等核心部門的運營不會受此沖擊，郵局還會照常運營，退休人士的社會保險福利金也會照常發放，醫療保健項目的享有者依舊可以去醫院看病，但是數十萬文職政府雇員將會停工，所有的國家公園將會關門，私營部門申請政府貸款的進程將被迫延期。 當晚，白宮行政管理和預算局局長西爾維婭·伯韋爾宣布，由於聯邦政府本財年的預算已經耗盡，而國會尚未批准新財年的預算或臨時撥款議案，聯邦政府的非核心部門被迫關門。她敦促國會應當盡快批准臨時撥款議案，使得政府可以正常運轉，並盡快通過新財年的政府預算。
2013年10月1日，美國聯邦政府的2014財年開始，由於美國民主、共和兩黨尚未解決新財年的政府預算分歧，聯邦政府的非核心部門被迫關門，此次聯邦政府「關門」風波將持續多久取決於兩黨何時能解決預算分歧。 奧巴馬對軍隊發表電視講話時說，盡管聯邦政府的非核心部門被迫關門，美國在國內和國外的軍隊將正常運轉，國會兩院都已通過議案讓軍人可以在政府關門期間按時領取工資。造成本次美國兩黨分歧無法彌合的關鍵原因在於即將全面推行的奧巴馬美國醫療保險改革法案。同時美國各州的健保交易所也將開張，該交易所是美國醫療保險改革法法案中擴大醫保覆蓋面的核心舉措，旨在為沒有醫療保險的美國人提供政府補貼的醫保產品。
美國政府關門已使兩黨「戰火」迅速燒至美債。奧巴馬和財政部輪番發難，均稱如果美債半個月後違約，將引發甚於2008年的金融危機。屆時，美國政府已有73萬多人被迫休假。
2013年10月2日，美國白宮通報，受政府關門所迫，奧巴馬決定取消訪問馬來西亞和菲律賓。
2013年10月3日，奧巴馬總統呼籲眾議院議長博納立刻將參院通過的臨時預演算法案發眾院全院投票表決，從而結束眼下這場鬧劇。 同日，著名股神巴菲特接受美CNBC電視台訪問時表示，他相當擔心政治僵局，認為情況將會惡化到「極度白痴」（extreme idiocy）的程度，痛斥共和黨不惜以國家倒債為要脅，否定推行美國醫療保險改革，但預言這種招數無法持久。
2013年10月4日，據外電報道，印度尼西亞稱，由於美國聯邦政府關門，美國總統奧巴馬將缺席將於巴厘島舉行的亞太經合組織（APEC）峰會。
奧巴馬急簽軍方支薪案：五角大樓9成員工或復工
據香港《文匯報》10月7日報道，美國政府停運令國防部文職員工被迫無薪放假，不過司法部研究過停運前由總統奧巴馬緊急簽署生效的軍方支薪法案後，認為法案適用於直接支持軍人的後勤職員，因此防長哈格爾前日已下令五角大樓大部分文職人員，於本周起重返崗位。負責審計的副防長黑爾表示，暫時未能估計確實復工人數，但大概超過90%。他表示，國防部受影響文職員工數目約為35萬，少過報道指的40萬，按此推算，復工人數約為31.5萬，相當於全體被迫放無薪假的公務員的40%。
結束聯邦政府關門
2013年10月16日晚，美國國會參議院投票通過議案結束聯邦政府關門。
美國會達成預算協議
2013年12月16日據英國媒體報道，美國眾議院通過為期兩年的財政預算協議，而協議也即將在參議院表決，以避免政府關門重演。
報道稱，這份由共和黨眾議員萊恩(Paul Ryan)和民主黨參議員默里(Patty Murray)協商而成的預演算法案模糊且不夠具體，對較為存在困難和分歧的問題採取迴避做法。然而國會明年的議程全都是一些具體問題，包括提高舉債上限、政府各項目的資金提供、移民政策改革以及通過一項農業法案。 美國政府關門迫使幾十萬聯邦雇員下崗回家，許多政府服務項目受限或關閉，並引發了一系列的民眾抗議。抗議者對國會議員表示不滿，並呼籲他們結束預算僵局。
2013年10月1日美國進入新的財政年度後，預算方案遲遲沒有通過，國家公園關閉，負責調查食品引發的疾病的工作人員下崗，政府停止公布有關經濟狀況的報告。 這些影響讓人們走上大小城鎮的街頭抗議。14日，在首都華盛頓大草坪，在保守的茶黨組織下，好幾百人拆掉了搭建在被關閉的國家紀念碑和紀念園周圍的隔離障礙。他們把一些障礙物帶到白宮，還打出批評總統奧巴馬的標語。
在芝加哥、波士頓、特蘭大市以及德克薩斯州的普拉諾、新澤西州的紐頓和賓西法尼亞州的斯普林蓋茨波里等地，聯邦雇員都走上街頭抗議。

G. 美國財政預算過程是怎樣的

美國的財政年度是從每年的10月1日到次年的9月30日。美國的聯邦預算程序非常復雜，從聯邦政府各機構編制各自的預算開始，到聯邦預算執行後的審計，每個預算周期長達33個月。在一個財政年度內，聯邦政府要在執行本財政年度預算的同時，審核上一財政年度的預算，並編制下一財政年度的預算。整個聯邦預算程序經過四個階段：預算的編制、預算的審批、預算的執行和預算的審計。下面以2005年美國聯邦政府的預算程序為例對其進行說明：

（一）預算編制階段

美國的預算編制時間較長，在每個財政年度前18個月就開始准備預算方案。其間大致經歷以下程序：

2003年4至6月，總統在OMB和「經濟三角」的協助下，確定2005預算年度的政策目標。7至8月，總統制定2005年度預算的指導方針和聯邦政府各部門的預算規劃指標，並通過OMB下達給各部門。2003年9月，聯邦政府各部門將本部門年度預算的建議提交OMB匯總。最後，由OMB將聯邦政府各部門提交的預算匯總成聯邦政府預算草案，交總統審查。總統則要在2004年2月第一個星期一之前向國會提交2005年度的聯邦預算草案。

（二）預算審批階段

國會收到總統提出的聯邦預算草案後，將其對支出有管轄權的委員會以及兩院籌款委員會審議。2004年2月15日，國會預算局向兩院預算委員會提出預算報告。兩院的各專門委員會則在收到總統預算案的六周內，提出關於預算收支的意見和評估。2004年4月15日，兩院預算委員會提出國會預算決議案，提交眾、參兩院討論，並通知總統。2000年4至6月，總統對這一預算決議案提出修改意見，並報告國會。在第一個預算決議案通過後，兩院撥款委員會和籌款委員會即按照決議規定的指標，起草撥款和征稅法案。國會應在6月30日完成所有撥款方案的立法工作，並在9月15日前通過規定預算收支總指標的具有約束力的第二個預算決議案，並將其提交給總統。

（三）預算執行階段

預算由國會通過並經總統簽署後，就以法律的形式規定下來。行政部門在執行預算過程中，某些特殊情況下可以推遲或取消某些項目的支出，但必須向國會報告。財政部負責執行收入預算，負責各種國內賦稅的徵收和國內稅收法律的執行。國會預算辦公室負責控制預算執行，檢查各部門開支是超支還是節余。國會會計總署負責監督聯邦預算是否按照國會通過的法案執行。

預算執行中的資金調撥由財政部負責。財政部根據預算安排，將資金由收入戶劃入支出戶，辦理預算撥付。美國聯邦財政支出的40%是通過政府采購方式，由財政部直接支付給商品和勞務的供應者。當預算資金出現收不抵支時，財政部可以根據國會核定債務額度，按資金缺口的時限和當時的銀行利率，靈活地確定債務種類、期限和利率。

（四）預算審計階段

預算年度結束後，由財政部與OMB共同編制反映預算年度內的預算收支執行情況的決算報告，經審計機構審核，國會批准後即成為正式決算。國會會計總署負責審查聯邦預算的執行結果與國會通過的法案是否相符，並對各部門的預算執行情況進行審計。

美國聯邦政府預算的監督體系分為內部控制和外部控制兩類。每一個聯邦部門都有自己的內部控制機構，由本部門的財務首長領導。OMB也有權檢查所有的聯邦機構的賬目。另外，國會會計總署是對聯邦政府預算進行外部控制的專門機構。國會會計總署在每個政府機構內部都設一個總檢察官，總檢察官有權查閱被審計部門的所有文件