零基預演算法案例應用文獻

1. 什麼是廣為運用的典型預算之一

零基預演算法。
經查閱馬工程管理學得知零基預演算法是廣為運用的典型預算方法之一。
預算是經法定程序審核批準的國家年度集中性財政收支計劃。

2. 增量預算和零基預算該如何在企業中選擇應用呢他們有什麼區別

增量預算編制的方法是以前年的結果為基礎，加上一個公司認為下一年需要增加的增量的一種方法，這種傳統的預算編制方法只能鼓勵鬆懈和浪費性支出，過去的低效率將永遠延續下去，但編制預算比較方便。而零基預算否定了以本年成本為基礎來編制下一年度預算，對每個預算重新評估，採用最好最科學的預算進行。但零基預算也有缺點，就是需要管理者的大量時間來做具體工作，需要培訓管理者的有關零基預算技能，可能還會過分強調短期利益，這就需要管理者揚長避短的利用零基預算的方法，在企業內部有選擇地按照滾動預算的方法進行。但如果一家企業已經長期穩定的開展全面預算管理，並且預算目標與實際結果沒有明顯偏差，增量預算也是一種好的方案。預算就是用貨幣表示的未來期間的企業計劃。除了資本支出預算外，預算期間一般為會計年度。理想情況下，預算編制人應該是實施預算的管理者。
固定預算和彈性預算也必須知道，固定預算是不考慮產銷量變化影響、保持預算數字不變的預算。彈性預算是指以成本習性為基礎，隨著實際產銷量的變化而做相應調整的預算。彈性預算運用了邊際成本法的原理，將成本區分為固定成本和變動成本。

3. 零基預算具有哪些特點優點，缺點何在

零基預演算法與傳統的調整預演算法截然不同，有以下三個特點：
1. 預算的基礎不同
調整預演算法的編制基礎是前期結果，本期的預算額是根據前期的實績調整確定的。零基預算的基礎是零，本期的預算額是根據本期經濟活動的重要性和可供分配的資金量確定的。
2. 預算編制分析的對象不同
調整預演算法重點對新增加的業務活動進行成本效益分析，而對性質相同的業務活動不作分析研究，零基預演算法則不同，它要對預算期內所有的經濟活動進行成本—效益分析。
3. 預算的著眼點不同
調整預演算法主要以金額高低為重點，著重從貨幣角度控制預算金額的增減。零基預算除重視金額高低外主要的是從業務活動的必需性以及重要程度來分配有限的資金。

優點：和傳統預算編制方法，零基預算具有以下優點。
(1)有利於提高員工的「投入一產出」意識。傳統的預算編制方法，主要是由專業人員完成的，零基預算是以「零」為起點觀察和分析所有業務活動，並且不考慮過去的支出水平，因此，需要動員企業的全體員工參與預算編制，這樣使得不合理的因素不能繼續保留下去，從投入開始減少浪費，通過成本—效益分析，提高產出水平，從而能使投入產出意識得以增強。
(2)有利於合理分配資金。每項業務經過成本—效益分析，對每個業務項目是否應該存在、支出金額若干，都要進行分析計算，精打細算，量力而行，能使有限的資金流向富有成效的項目，所分配的資金能更加合理。
(3)有利於發揮基層單位參與預算編制的創造性。零基預算的編制過程，企業內部情況易於溝通和協調，企業整體目標更趨明確，多業務項目的輕重緩急容易得到共識，有助於調動基層單位參與預算編制的主動性、積極性和創造性。
(4)有利於提高預算管理水平。零基預算極大地增加了預算的透明度，預算支出中的人頭經費和專項經費一目瞭然，各級之間爭吵的現象可能緩解，預算會更加切合實際，會更好得起到控製作用，整個預算的編制和執行也能逐步規范，預算管理水平會得以提高。

缺點：盡管零基預演算法和傳統的預算方法相比有許多好的創新，但在實際運用中仍存在一些「瓶頸」。
(1)由於一切工作從「零」做起，因此採用零基預演算法編制工作量大、費用相對較高；
(2)分層、排序和資金分配時，可能有主觀影響，容易引起部門之間的矛盾；
(3)任何單位工作項目的「輕重緩急」都是相對的，過分強調項目，可能是有關人員只注重短期利益，忽視本單位作為一個整體的長遠利益。

4. 美國零基預算失敗的原因是什麼(具體點）

零基預算於20世紀70年代首先在美國被引入政府預算，並在以後對許多國家的預算改革產生了一定的影響。進入20世紀90年代後期，中國財政改革的重心開始轉向支出管理和預算改革。為了建立起科學合理的公共預算體制，中國政府進行了部門預算、國庫集中收付和政府采購改革。在部門預算改革中，零基預算被視為一種最佳的預算編制模式。實際上，從1993年開始，一些地方政府就已經開始進行零基預算的試驗。目前，在國內，無論是理論界還是實踐部門，主流的觀點都將零基預算視為一種最佳的預算模式。現在的問題是，零基預算究竟是什麼？它在國外實施的情況如何？零基預算在中國的實施情況又如何？零基預算是否真的改變了中國各級地方政府的預算過程和預算結果？這些都是需要認真回答的問題。
為了回答這些問題，我們首先從理論上討論了零基預算的產生及其基本內容，在此基礎上，我們評估了零基預算在美國的實施情況。我們的文獻評估發現，零基預算在美國的實施是不成功的。為了了解零基預算在中國的實施情況，2003年8月我們調查了我國某個省政府實施零基預算的情況，訪談了12個部門，包括18個預算官員，主要是財政部門、各個支出部門和省人大常委會預算工作委員會的預算官員。雖然該省在1993年就開始嘗試引進零基預算，但是，我們的調查發現，零基預算在該省的實施情況也是不理想的。
一、零基預算：傳統漸進預算的挑戰者
在傳統的預算模式中，預算決策是在預算基數的基礎上做出的，即每年的預算決策都是在上一個預算年度的預算撥款的基礎之上增加一定的數額，預算基數的形成和預算增量的決定都主要是依賴於政治上的討價還價。所以，預算決策的理性程度就比較低，政府支出的持續增長也就不可避免。[1](P253-267)為了控制支出和將預算理性引入預算過程，從20世紀30年代開始，以美國為首的西方國家進行了一次又一次的理性預算改革。零基預算就是這些理性預算改革中的一種，它對傳統預算模式形成了巨大的挑戰。
零基預算首先是在私人部門中發展起來的。1973年，卡特在擔任喬治亞州州長時將其引入美國的政府部門。在競選總統時，卡特宣稱，零基預算可以提供一種有序的機制將公共資源配置到社會最需要的領域，從而將政府機構的預算要求減少1%～15%。[2](P252)1976年，已經當選為美國總統的卡特正式宣布在美國聯邦政府實施零基預算。此後，零基預算開始影響美國的地方政府，並被其他發達國家和發展中國家引入它們各自的預算改革中去。從理論上講，零基預算要求政府支出機構每年都為它的全部預算進行辯護，前一預算年度中支出機構獲得的撥款作為預算基數，不再理所當然地成為下一個預算年度進行預算決策的基礎。[3](PP199-201)這就意味著，在這種預算模式下，所有的支出決策都是在不接受和不認可任何預算基數的前提下做出的，預算決策包括所有的預算要求（無論是原有的還是新的預算要求），而不僅僅只是預算增量，正因為如此，這種預算模式被稱為零基預算。零基預算主要包括以下五個步驟[4]。
1.識別和定義基本的「決策單位」(decision unit)，確定決策單位的目標與任務。決策單位是預算的基礎，它可以是一個支出項目、一個機構的次級單位，或者某個准備了單獨預算的機構的計劃。零基預算要求將組織分解為若干個決策單位。
2.對決策單位進行分析，並為各個決策單位建立支出項目的「決策包」(decision package of programs)。對於決策單位的分析主要包括重新審查決策單位的目的、活動和運行。這個過程一般涉及這樣一些問題：如果將這個決策單位完全取消，會出現什麼樣的後果？如何以最有成本效率的方式來實現決策單位的目的？如何才能提高決策單位運行的效率？在此基礎上，決策單位的管理者將決策單位的活動分解成一系列的決策包，對其活動及目標進行描述，並分析達成這些目標的不同方式和實現目標的不同水平的活動。可以說，一個決策包就是一項簡單的預算，它包括短期目標和重大目標（明確表達，盡量但不是必須將目標量化）、資源需求（該預算年度和未來4年的資源需求）、資金水平和預算增量、績效測量（每個決策描述特定水平的資金和人員的產出和結果）。具體地說，決策單位的管理者可以在四種不同資助水平的基礎上准備決策包：(1)最低水平，即在該水平之下項目或活動就可以終止；(2)維持水平，即在沒有大的政策變動的情況下繼續供給現有的服務；(3)中間水平，即介於最低水平和維持水平之間的資助水平；(4)擴充水平，即要求增加資金來擴大產出和服務。
3.對決策包進行排序，即決策單位的管理者根據優先程度對決策包進行排序，第一個決策包包括那些最值得優先安排的活動，第二個決策包包括那些次級優先的活動，等等。
4.將排序進行合並。決策單位的管理者對決策包排序之後，還有部門管理者、預算機構和政府行政首腦也要對決策包進行逐級排序。其中在最高一層，行政首腦在預算機構的幫助下將各個部門的排序合並成為政府的總體排序。
5.按優先順序配置資金。當所有的項目都按優先順序排列之後，決策者就開始給排列在最優先位置的項目分配資金，直到當年可供分配的資金分配完為止。
概括地說，零基預算主要有以下特點：(1)零基預算一旦嚴格地實施，將會徹底消滅傳統的漸進預算。(2)零基預算不像20世紀60年代美國實行的計劃—項目預算那樣強調結果，並且在大范圍內都不採用計劃—項目預算所強調的成本收益分析方法，因此它不是計劃—項目預算的繼續。(3)與計劃—項目預算相比較，零基預算是一種能夠適應任何一種組織結構的預算模式，而計劃—項目預算則常常與某些組織結構不相適應，因為它要求按照項目來對現有的組織進行重組。(4)零基預算雖然並不排斥工作量的測量，但它不像績效預算那樣重視工作量的測量和預算執行的結果。[3](P200)
二、零基預算在美國：不成功的改革
從零基預算的邏輯和步驟來看，這是一種非常復雜的預算模式。因此，一個非常重要的問題是，它在實施的過程中是否達到了預期的目的？實施的情況和結果怎樣？由於零基預算最早是在美國實施的，因此，有必要考察一下它在美國的實施情況。正如許多研究所表明的，即使在美國，零基預算的實施也難以從零開始，其中的原因是多方面的。
首先，從政治和法律的角度來看，許多政治上和法律上的約束使得政府不可能中止對於某些支出項目的資助，即使在零基預算的優先順序排列中，這些支出項目也都被排在最下面。換言之，項目管理者、部門管理者、預算部門和政府首腦實際上在很多項目上是無法進行選擇的。比如，某些項目可能獲得了很強的政治選區和議員的支持，因而，很難對它們進行削減和停止資助；或者，某些項目的支出在法律上是被規定了的，因而無法進行削減和中止。[5](P83)同時，由於零基預算的預算形成過程是自下而上的，因此它的成功依賴於各個層級的管理者的配合。但是，如果各個層級的管理者與預算機構和行政首腦在目標上是不一致的，那麼，他們就會採取各種策略性行為來保護他們偏好的支出項目和增加預算要求。例如，將那些在政治上和法律上很難削減和取消的支出項目放到優先序列的最底部，而把自己偏好的項目放到優先序列的較高位置。這樣的話，零基預算預期的效果就會被機構管理者的策略性行動所抵消。
其次，零基預算在技術上也面臨一些困難。主要包括這樣幾個方面：(1)決策單位很難定義。有些機構把決策單位建立在太高的層級上，因而不能很好地對各個項目進行權衡；有些機構則把決策單位建立在太低的層級上，從而使得它們被淹沒在各種瑣碎的文字描述中。(2)難以確定目標。由於零基預算是自下而上地形成的，低層的管理者通常主要考慮自己單位的狹小利益，而沒有考慮整個部門所面臨的問題，它們對於項目優先順序的排列常常是任意的和武斷的，因此，這個過程就很難確定明確的預算目標。而對零基預算來說，沒有明確的目標，就不可能對決策包進行優先順序的排列。(3)比低層單位對項目排序更困難的是，高層管理者將各種排列好的項目的優先順序進行合並也非常困難，尤其是當某個支出機構的活動非常廣泛時更是如此。因此，預算機構有時不得不允許高層管理者放棄對其項目的優先順序進行合並，從而導致對零基預算預期目標的偏離。(4)工作量太大。零基預算在技術上會產生許多新的工作量，如在1979年，零基預算在美國聯邦政府產生了25000個決策包，合並後仍然有10000個決策包。[6]
正是因為在政治上、法律上和技術上存在著這樣或那樣的困難，在美國，零基預算一般是從一個規定的努力的最低水平開始的（例如，80%的上一年的預算撥款），管理者再將決策包集中起來，在這個最低水平的基礎之上增加一定的數量（比如去年預算的90%、100%或110%）。結果，實踐中的零基預算變成了在現有項目的邊際上分析各種可供選擇的可能，它只要求決策者在現有的預算基數上考慮小的改變。不過，它也像邊際分析那樣，要求決策者比較每一個決策包的價值並依此對它們進行排序。[5](P83-84)所以，正如科特指出的那樣，雖然從理論上來講，零基預算旨在消滅漸進預算模式，但是，實踐中的零基預算卻是與漸進預算相輔相成的，零基預算尋求在漸進過程中加入理性思維。[5](P84)希克也認為，許多機構實際上只是將零基預算嫁接到現有的預算過程中去，並沒有改變預算決策過程的規則。而且，第一個倡導零基預算的卡特總統，於1979年也提交了一個最漸進的預算，其預算模式與運用傳統預算模式形成的預算沒有太大的差別。扣除通貨膨脹因素之後，許多項目的撥款要麼和原來一樣，要麼略微地增加了。[7]這種將零基預算建立在漸進預算過程中的做法限制了零基預算的運用范圍，同時也鼓勵了支出機構管理者的策略性行為，使他們能夠將自己期望保留的支出項目放進預算基數中去。[5](P85)
另外，喬治亞州政府實施零基預算的情況也充分體現了零基預算在美國面臨的困難。在1973年實施零基預算之前，喬治亞州的預算過程是漸進的。勞斯教授發現，零基預算在該州的實施並沒有消滅傳統的漸進預算模式。在1977年，勞斯訪問了36個參與預算過程的官員（其中28個是支出機構的負責人），發現在實施零基預算4年之後，支出機構的預算官員仍然認為，在決定下一個預算年度的預算要求時，前一年的資金水平是非常有用的出發點。在形成預算要求時，支出機構總是傾向於保護預算基數的完整性，它們通過在新增加的資金中增加和擴張它們的份額來增大其預算基數。在官僚機構內部，各個機構的預算要求和總的預算要求都沒有被全部重新審查，從而對所有的支出項目也沒有進行評估。零基預算所主張的「排序」過程不僅沒有消滅漸進預算過程，反而為漸進預算過程的邊際分析提供了方便。所以，盡管名義上喬治亞州的預算模式被改成了零基預算，但預算過程中的預算參與者仍然用漸進預算的方式來形成預算要求，預算模式的改變並沒有帶來預算行為的真正變革。[8]
除此之外，勞斯教授還發現，不僅預算過程仍然是漸進的，喬治亞州的預算結果也是漸進的。在此，可用幾種不同的定義來測量喬治亞州從1974財政年度到1978財政年度預算結果的漸進性。如果運用最嚴格的定義，即機構的預算撥款水平變化的百分比小於10%，那麼，該州49%的支出機構的預算結果都是漸進性的；如果運用比較寬泛的定義，即機構的預算撥款水平變化的百分比小於15%，那麼，該州65%的支出機構的預算結果是漸進性的；如果運用瓦爾達沃斯基的標准，即機構的預算撥款水平變化的百分比小於30%，那麼，該州87%的支出機構的預算結果都是漸進性的。表1總結了這一時期喬治亞州支出機構的預算撥款的變化，即每一種變化率下支出機構的數目及其在總機構中的百分比。同時，勞斯教授還發現，這一時期喬治亞州政府各個支出機構的預算撥款在總預算撥款中的比重都是比較穩定的。根據各個支出機構的撥款在總預算中的比例來對機構進行排列後發現，1973預算年度和1978預算年度的排列順序並沒有太大的差別，兩者的相關系數高達0.978。[8]
最近，根據從美國第八十屆國會（1947-1948年）到第一百屆國會（1987-1988年）各個機構預算撥款增加的百分比，懷特還發現，在20世紀80年代，美國聯邦政府的預算過程也是漸進的，盡管此時美國聯邦政府的預算過程已經經歷了多次旨在消滅傳統漸進預算的預算改革，這也就是說，包括零基預算在內的理性預算改革模式都沒有取得成功。[9]事實上，自從1981年裡根總統執政以來，零基預算就開始被擱置不用了。在格林看來，這主要是因為這一制度未能產生實實在在的效果。安東尼則認為，零基預算制度是一種欺詐。[10](P71-72)而在懷特和瓦爾達沃夫斯基看來，像計劃—項目預算和零基預算這樣強調預算理性的模式都註定是要失敗的，因為制定政府預算所需要的計算負擔非常大,而像零基預算這樣的預算模式往往忽略了以前的預算模式在簡化預算計算上的重要性，因而不僅不能減少制定預算的負擔，反而使得預算計算變得更加難以管理。[11]總之，雖然從理論上說，零基預算非常有吸引力，但是，正如美國實行零基預算的結果所表明的那樣，這種預算模式實施後可能並不能達到預期的效果。
三、零基預算在中國：它改變了預算過程和結果嗎？
盡管零基預算在美國的實施並不成功，但其影響卻很深遠。從1993年開始，我國的一些地方政府，如湖北省、河北省、海南省、安徽省、湖南省、深圳市等，紛紛採用零基預算模式，並且，隨著1999年以來部門預算改革在全國的推廣，採用零基預算的地方政府越來越多。
從某種角度說，零基預算在中國成功的機會可能要比美國大得多。正如前面所分析的，零基預算在美國實施的困難首先來自於政治和法律方面。在政治上，美國實行的是一種權力互相制約的政治體系，在預算決策中，預算決策權非常分散，許多政治力量都有能力在預算決策中獲取自身的利益，因此，在這種政治體系中實施零基預算，其政治性交易費用就非常高。而在中國，預算決策權相對集中，實施零基預算的政治性交易費用相對較小。再從法律的角度看，美國預算體系中存在許多「權利型預算」或「賦權型預算」，即強調凡是符合法律規定條件的受益人都可以獲得政府部門提供的某種福利，從而導致某種「不可控制的」支出。而要取消「權利型預算」，必須先廢止引起該支出的法規，然而，廢止法規是非常困難的。所以，這種預算支出很難從零開始進行審查。而在中國，這種不可控制的支出規模仍然很小，從理論上講，任何預算都可從零開始。
表1在支出機構的各種撥款變化率下支出機構的數目及其在總機構中的百分比
附圖
資料來源：Lauth,Thomas.Zero-base Budgeting in Georgia State Goverment:Myth and Reality[J].Public Administration Review,1978,(5):424。
但是，現實世界中的預算過程可能並不是這么簡單。我們的調查發現，我國地方政府在實行零基預算的過程中存在著以下一些問題和困難，這些問題和困難都使得零基預算在中國的實施達不到預期的效果。
首先，我國地方政府的零基預算主要運用於專項經費，人員經費和公用經費事實上是在零基預算的過程之外決定的。由於我國許多地方政府的財政狀況都屬於一種「吃飯財政」，因此，每年的財政收入（預算內和預算外）在保證了人員經費和公用經費之後，能夠用於專項經費的數量就非常小了。這就意味著，在中國的地方政府，即使零基預算得到嚴格實施，它所能夠影響的范圍也非常有限。也就是說，在地方政府的支出決策中，只有非常小的一部分支出的決策是根據零基預算決定的。黃佩華等人最近的研究也發現，在他們所調查的幾個地方政府中，佔地方政府預算70%以上的工資沒有被包括在零基預算的框架內。[12]
其次，對於已經明確納入專項經費中的那一部分預算支出來說，雖然零基預算已經被確定為主要的預算決策方式，但是，由於地方政府的財力非常緊張，零基預算對於實際預算過程的影響是非常有限的。
地方政府採用零基預算的初衷是為了找到一種能夠在財力資源緊張的情況下有效配置資源的方法，但是，我們在調查中發現，財力緊張反過來又嚴重地制約了零基預算的實施。因為，在財力非常緊張的情況下，如果嚴格實施零基預算，那麼，絕大部分的專項經費都可能無法得到資助。一旦出現這種情況，要繼續推進零基預算就會遇到非常大的阻力。所以，財政部門最後只好放棄零基預算，轉而採用傳統的方式，即大多數的項目都能得到一些預算撥款，但是每一個項目都不能得到很多，即使該項目在零基預算的優先順序中排在很高的位置也是如此。
此外，從支出部門的角度來看，在財政資源非常緊張的條件下，即使它們嚴格地按照零基預算編制了部門的預算，財政也不可能滿足部門的大部分預算要求（—上）。最後的結果就是，財政部門不得不給各個支出部門下達一個預算控制數（—下），支出部門必須在這個預算控制數之內重新編制預算。這實際上就使得支出部門最初根據零基預算所做的預算要求失去了意義。正如我們訪談的一個預算官員指出的，如果支出部門按照零基預算的邏輯形成的預算對於財政部門來說是沒有用處的，那麼，支出部門就沒有積極性繼續做零基預算；支出部門最關心的是去年財政下達的預算控制數，關心能不能獲得某些政治決策者的支持。
1974年，著名公共預算專家凱頓和瓦爾達沃夫斯基在研究發展中國家的預算後發現，由於這些國家在財政方面非常貧窮，而且預算環境充滿了不確定性，所以，這些國家實際上是無法做真正意義上的預算的，存在的只是「重復預算」，即在預算年度內只得不斷地重新做出預算決策，年初形成的預算承諾根本是無法兌現的。[13]我們在調查中也發現了類似的情況。一個接受訪談的預算官員指出，在財力緊張的情況下，連做一般的預算都比較困難，更何況零基預算這種非常復雜的預算模式。
第三，我們在調查中發現，由於受財力制約，各個部門的預算內公用經費長期處於不足的狀況，公用經費的不足同樣嚴重地制約了零基預算的實施。因為，在公用經費不足的情況下，支出部門為了確保部門的正常運轉，通常會採取這樣一些策略：從專項經費中挪用經費來彌補公用經費的缺口（稱為「吃專項」）、運用預算外收入來彌補公用經費的缺口等。據估計，在最近對專項經費進行壓縮之前，近一半的專項經費都包括最後用於公用經費的開支。「吃專項」現象的存在極大地削減了零基預算的效果。因為，在「吃專項」的情況普遍存在的前提下，支出部門根據零基預算形成的預算要求中就有相當大的「水分」，即有相當大的一部分預算要求是為了彌補公用經費而塞進專項經費中去的。這樣，零基預算實際上就不能真正做到對支出項目進行排序，進而也就不能達到預期的效果。某省在最近幾年的部門預算改革中，已經在實施部門預算的支出部門中逐步地提高了公用經費的人均標准，但是，由於該省的省級財政狀況很難在短期內得到根本性的改變，因此，提高公用經費標准就只能以壓縮專項經費作為代價。但是，這樣一來，能夠用於專項經費的支出可能就會更少，從而就會進一步縮小零基預算的影響范圍。
第四，零基預算在中國的實施還面臨著一些政治上和行政體制上的制約。
(1)目前，我國的某些地方政府在政府職能的轉變上不是很成功，許多政府部門的職能非常復雜而且目標眾多。正如一個預算官員指出的，在職能和目標不明確的情況下，就很難對預算進行真正意義上的排序。
(2)雖然經過了幾年的部門預算改革，但是，預算分配權上的分散狀況並沒有得到徹底的改變，某些專項經費的分配權仍然掌握在財政部門之外的一些部門手裡，而且其中的一部分仍然沒有納入部門預算改革的框架。這就意味著，某些專項經費實際上是不受零基預算過程影響的。總之，預算分配權的分散制約了零基預算的實施。
(3)我國地方政府預算中領導人批條子、打招呼影響預算決策的現象仍然存在。這種現象的存在意味著，政治權力的安排將會干擾零基預算的排序過程和排序結果，從而使得零基預算無法真正進行科學的排序。這實際上說明，在我國的預算過程中同樣也存在某種中國特色的實施零基預算的政治性交易費用。
(4)體制上的制約還體現在公費醫療體制的改革沒有與部門預算改革相配套。在公費醫療改革沒有完全納入部門預算而且財政供給的公費醫療標准不足的情況下，各個部門還必須自己去解決部門員工的一部分公費醫療費用。對於某些人員年齡結構偏大的部門來說，公費醫療支出已經是一個相當大的負擔，在經費不足的情況下，「吃專項」就是不可避免的。
總之，這些體制上的因素都極大地制約著零基預算的實施。
第五，一個與政治和行政體制相關的問題是，在現有的體制下，中國的地方政府在預算上沒有足夠的預算自主權。正如黃佩華教授等指出的，地方政府的預算自主權要求地方政府的預算編制能夠獨立於中央政府及其他上級政府預算，地方政府擁有收入和支出的充分穩定性和可預測性，以及地方政府有權根據自身的優先次序來安排資金，並且能夠以它認為最佳的生產方式和投入組合來供給公共服務。[12]地方政府預算自主權的缺乏同樣也極大地制約著零基預算的實施。上級政府的轉移支付一般都需要下級政府提供大量的配套資金，但是，這些轉移支付通常都是不確定的。在專項資金和配套條件不明確的情況下，下級政府常常被迫在一年的大部分時間內保持相當的資金余額。[12]這就意味著，地方政府不能自主地按照自己的優先次序來安排資金，這一部分預留下來與上級政府的補助金配套的地方財政收入，實際上是在年初的零基預算程序之外進行安排的。
此外，我們在調查中還發現，地方政府預算自主權的缺乏還體現在中央政府經常運用強制性支出，即中央政府制定了某項政策後強制性地要求地方政府執行，但是並不提供任何資金或者只提供一部分資金。這些強制性支出經常會干擾地方政府的預算，進而妨礙了零基預算的實施。換言之，即使地方政府已經在年初按照零基預算編制了當年的預算，強制性支出的存在意味著一旦中央政府要求地方政府執行某項政策而又不供給（或不完全供給）相應的資金，那麼，地方政府就不得不調整預算，尋找新的資金來執行中央政府的政策，從而就會出現一筆沒有按照零基預算的程序與其他的支出相比較的新的支出。
當然，零基預算也並不是對於地方政府的預算過程沒有產生任何影響。我們的調查發現，至少在以下兩個方面，零基預算對於傳統的預算過程產生了一些積極的影響。
首先，根據零基預算的邏輯，有些省開始砍掉一些構成原來預算基數的支出項目。例如，失去了政策依據的專項經費、領導人批條子形成的專項經費、一次性的專項經費、不屬於本級政府事權范圍內的支出。
其次，正如某些支出部門的預算官員所指出的，在專項經費領域建立項目庫有助於零基預算的有效實施，而且對於各個支出部門預算要求的形成構成了某種制約，使得支出部門不能再像以前那樣隨意申報專項經費，甚至「編制」項目來套經費。
但是，和上述那些制約零基預算實施的因素相比，這些改進所能起到的作用是非常有限的。
四、結論
我們的結論是，雖然從理論上講，零基預算是一種非常有吸引力的預算模式，但是，它在美國實施的經驗表明，零基預算是很難成功的。中國的經驗也表明，雖然中國的預算過程中政治性因素和權利型預算的成分比較少（這有利於零基預算的實施），但是，中國的預算環境和預算過程中同樣也存在著許多制約零基預算的因素。這些制約性因素的存在意味著，零基預算很難從根本上對中國地方政府的預算過程產生影響。此外，由於中國地方政府的零基預算只適用於預算支出中比較小的一部分支出，因此，它對於中國地方政府預算的影響范圍也是比較小的。同樣，本文的研究也發現，零基預算並沒有改變預算結果，預算結果仍然是漸進的，預算基數仍然發揮著非常重要的作用。
這些發現都表明，目前的預算改革應該認真思考以下問題：零基預算到底是不是最適合於中國的預算模式？其他的可行的預算模式是什麼？雖然回答這些問題不是本文的主要目的，但是，本文的研究已經意味著，在部門預算的改革中，我們或許應該重新思考預算模式的選擇問題。例如，是不是應該實行某種改進的績效預算？當然，作為一項初步的關於零基預算在中國實施情況的研究，本研究仍有一些局

5. 什麼是零級預演算法

英文名稱: Zero-base budgeting 英文縮寫: ZBB
中文名稱:零基預算 / 零基預演算法 / 以零為基礎編制計劃和預算的方法
起源由來:1952 年起源於美國，1979年美國聯邦政府開始全面採用這一方法編制預算。

什麼是零基預算？

零基預算是指在編製成本費用預算時，不考慮以往會計期間所發生的費用項目或費用數額，而是以所有的預算支出為零作為出發點，一切從實際需要與可能出發，逐項審議預算期內各項費用的內容及其開支標準是否合理，在綜合平衡的基礎上編制費用預算的一種方法
績效預演算法
績效預算管理，簡單講就是在預算編制中引入衡量工作量和活動成本的方法。績效預算的主要含義是通過資源配置對機構的運轉實行有效的控制。換句話說，績效預算可以使管理層能夠合理利用資源，以實現機構目標；控制機構運轉，保證各項具體任務能夠如期開展。採用績效預算不應當作預算方法來用，而是用來提供一些有用的數據，以利於管理控制和提高效率

6. 零基預演算法的產生及由來

零基預算的思想源於1952 年，美國人維恩·劉易斯在他的一篇文章《預算編制理論新解》中提出了一個預算編制中的新論點,即在編制公共支出預算時，根據什麼標准或方法來確定把一定數額的資金分配給部門A， 而不是分配給部門B，分配給部門A 而不分配給部門B 可能產生什麼不一樣的結果。他認為只有通過「非傳統的編制方法」才能解決這一問題。而這種「非傳統的編制方法」就是後來形成的零基預算編製法。
20 世紀60 年代，美國聯邦政府農業部曾試圖在本部門試行零基預算，但最終無果而終。1970 年，美國得克薩斯儀器公司人事研究部門在部門預算編制中成功地利用了零基預算編制方法，此後該公司的所有部門在編制預算時都成功採用了零基預算。隨後，零基預算便先在美國的私營企業界廣泛推廣。不久美國聯邦政府決定在公共部門全面使用零基預算，喬治亞州成為美國第一個採用零基預算編製法的州政府。1979 年卡特當選美國總統，在聯邦政府全面推行按零基預算方式來編制公共部門預算，許多州政府紛紛效法，零基預算編製法異軍突起，在美國迅速傳播開來。之後, 世界其他一些國家的政府也陸續採用。零基預算在20 世紀80 年代後期出現下降趨勢，1993 年，美國國會頒布了《政府績效與結果法案》,開始全面採用新的績效預算編制方法。
一、傳統的預算編制方法可歸納為三個步驟：
1、以外推法將過去的支出趨勢（或上年支出額）延伸至下一年度。
2、將數額酌情予以增加，以適應工資提高和物價上漲引起的人工成本和原材料成本的提高。
3、將數額再予提高，以滿足修改原計劃和修改原設計方案所需追加的預算支出，通常這方面達到原預算的 30%或更多。
二、將這種傳統預算編制方法的邏輯進一步剖析，就可看出其實質上是依據如下的假設：
1、上年的每個支出項目均為必要，而且都是實現組織目標和任務所必不可少的。
2、上年的每個支出項目在下一年度中仍有繼續進行的必要，且均較別的新計劃或新方案更為必要。
3、上年的每個支出項目均系以成本一效益最大的方式實施的。
4、上年的每個支出項目在下一年將仍然需要，充其量只需對其中的人工成本和原材料成本做某些調整。
三、按照這樣的步驟、這樣的假設所編制的預算，必然會出現前述的危險傾向以及如下的結果：
1、每屆預算年度開始，各單位以上年實際支出為基礎，再增列一筆金額，巧妙裝飾後，作為新計劃提交最高領導層審批；
2、主持預算審批的領導，明知預算中的「水分」，但因不能透徹了解情況，只得不分良莠，一律砍掉 30%（或更多），隨後開始一個爭吵過程；
3、經過一段時間後，預算編制完成。幾乎所有的申請單位都意見紛紛，大家都感到這套辦法必須改革，但年復一年，仍不見有多少起色； 4、這種不分青紅皂白砍一刀的作法，使有經驗的財務人員有意把預算造得大大超過實際需要，以便「砍一刀」後還能滿足需要，而對那些老老實實造預算者來說則叫苦不迭。好在吃一塹，長一智，明年再造預算時就學乖了。結果，不啻是在鼓勵下級欺騙上級。針對傳統編制方法存在的問題，美國得克薩斯儀器公司的彼德·A·菲爾（Beter A. Pyhrr）於 1970年提出了「零基預演算法」（Zero—Base Budgeting，縮寫為 ZBB）的概念。美國的政府部門，特別是喬治亞州政府最早採用 ZBB，並取得了成效。隨後，企業組織也相應採用。

7. 政府采購六種預算方法如何有效運用

本文就幾種常用的預算編制方法及其優缺點分析如下： 一、 固定預演算法 固定預演算法也可稱為靜態預算，是指根據正常的、客觀的某一業務量水平為唯一基礎來編制預算的方法。 此法適用於在一定范圍內保持相對穩定的采購支出項目，包括：一是支出金額變化很小的，如汽車保險項目；二是支出金額變化難以估計的，一般根據財政部門核定的定額標准進行測算的支出項目，如小車燃修費、會議費等；三是在預算年度開始前，對相關計劃已經確定的采購支出項目，如購買電腦、空調等辦公設施或小汽車等交通工具之類的已核准並確定購買的貨物類計劃采購項目。其優點是簡便易行、較為直觀，缺點是機械呆板，可比性差，不利於正確地控制、考核和評價政府采購預算的執行情況。 二、 彈性預演算法 彈性預演算法也可稱為變動預算，是指以預算期間可能發生的多種業務量水平為基礎，分別確定與之相應的費用數額而編制的、能適應多種業務量水平的費用預算。正是由於這種預算可以隨著業務量的變化而反映各該業務量水平下的支出控制數，具有一定的伸縮性，因而稱為"彈性預算"。 這種方法適用於各項隨業務量變化而變化的項目支出，如學校的貨物采購項目，由於學生的招生規模變化很大，因而可以根據預算年度計劃招生人數、在校學生人數測算應添置的課桌凳、床的數量、教學樓防護維修或其他采購項目。其優點是克服了傳統預算編制方法的缺陷，擴大了預算的適用范圍，使對預算執行情況的控制、考核、評價都建立在可比的基礎上，並避免了由於業務量發生變化而對預算的頻繁修訂。 三、 增量預演算法 增量預演算法，是指在上年度預算實際執行情況的基礎上，考慮了預算期內各種因素的變動，相應增加或減少有關項目的預算數額，以確定未來一定期間收支的一種預算方法。如果在基期實際數基礎上增加一定的比率，則叫"增量預演算法"；反之，若是基期實際數基礎上減少一定的比率，則叫"減量預演算法"。 這種方法主要適用於在計劃期由於某些采購項目的實現而應相應增加的支出項目。如預算單位計劃在預算年度上采購或拍賣小汽車，從而引起的相關小車燃修費、保險費等采購項目支出預算的增減。其優點是預算編制方法簡便、容易操作。缺點是以前期預算的實際執行結果為基礎，不可避免地受到既成事實的影響，易使預算中的某些不合理因素得以長期沿襲，因而有一定的局限性。同時，也容易使基層預算單位養成資金使用上"等、靠、要"的思維習慣，滋長預算分配中的平均主義和簡單化，不利於調動各部門增收節支的積極性。 四、 零基預演算法 零基預演算法，全稱為"以零為基礎編制計劃和預算的方法"，簡稱零基預算，是指對於預算期的每一種預算項目，其數額都以零為起點，從根本上評價各項業務活動的重要程度，完全按照預算期內應該達到的經營目的，重新考慮每次預算支出的必要性及其水平，並以此決定現有各項資源的分配順序，編制新的預算。零基預算的編制大致可以按以下三個步驟進行：（一）擬定預算項目並登記預算說明書；（二）對每一預算項目進行"成本--效益"分析；（三）分配資金，落實預算。 此種方法適用於各類政府采購支出項目，其優點是對貨物、服務、工程項目按照預算年度影響因素和事項的輕重緩急程度重新測定支出需要，對項目依據、投資、技術要求、效益等有關情況做出詳細的論證和說明，根據國民經濟和事業發展中長期規劃，把關系本地經濟發展和社會進步、需要急辦的項目排列前面，確保重點支出項目的落實；有利於充分利用有限的財政經費，合理配置資源，發揮各部門管理人員的主動性和積極性，使各部門進行成本效益分析，切實提高政府采購資金的使用效益。其缺點是預算工作量大，需要對預算單位歷史資料分析、現有資金使用分析和投入產出分析，要求各單位基礎工作扎實，規章制度健全。 五、 定期預演算法 定期預演算法，是指在編制預算時以會計年度作為預算期的一種預算編制方法。 這種預算方法，主要適用於服務類的一些經常性政府采購支出項目，如會議費、小車三費、印刷費等。其優點是能夠使預算期間與會計年度相配合，便於考核和評價預算的執行結果。其缺點是由於預算一般在年度前二三個月編制，跨期長，對計劃期的情況不夠明確，只能進行籠統的估算，具有一定的盲目性和滯後性，同時，執行中容易使管理人員中只考慮本期計劃的完成，缺乏長遠打算。 六、 滾動預演算法 滾動預演算法又稱連續預算或永續預算，是指按照"近細遠粗"的原則，根據上一期的預算完成情況，調整和具體編制下一期預算，並將編制預算的時期逐期連續滾動向前推移，使預算總是保持一定的時間幅度。簡單地說，就是根據上一期的預算指標完成情況，調整和具體編制下一期預算，並將預算期連續滾動向前推移的一種預算編制方法。滾動預算的編制，可採用長計劃短安排的方式進行，即在編制預算時，可先按年度分季，並將其中第一季度按月劃分，編制各月的詳細預算。其他三個季度的預算可以粗一些，只列各季總數，到第一季度結束前，再將第二季度的預算按月細分，第三、四季度及下年度第一季度只列各季總數，依此類推，使預算不斷地滾動下去。 這種方法適用於規模較大、時間較長的工程類或大型設備采購項目。其優點是能夠從動態的角度把握近期的規劃目標和遠期的戰略布局，使預算具有較高的透明度。由於在時間上不受日歷年度的限制，能夠根據前期預算的執行情況及時調整和修訂近期預算，有助於保證項目支出的連續性和完整性，能夠充分發揮預算的指導和控製作用。

8. 增量預算、零基預算、滾動預算的優缺點

1、增量預算優點：

（1）預算是穩定的，並且變化是循序漸進的；

（2）經理能夠在一個穩定的基礎上經營他們的部門；

（3）系統相對容易操作和理解；

（4）遇到類似威脅的部門能夠避免沖突；

（5）容易實現協調預算。

缺點：

（1）它假設經營活動以及工作方式都以相同的方式繼續下去；

（2）不能擁有啟發新觀點的動力；

（3）沒有降低成本的動力；

（4）它鼓勵將預算全部用光以便明年可以保持相同的預算；

（5）它可能過期，並且不再和經營活動的層次或者執行工作的類型有關。

2、零基預算優點：

（1）能夠識別和去除不充分或者過時的行動；

（2）能夠促進更為有效的資源分配；

（3）需要廣泛的參與；

（4）能夠應對環境的變化；

（5）鼓勵管理層尋找替代方法。

缺點：

（1）它是一個復雜的、耗費時間的過程；

（2）它可能強調短期利益而忽視長期目標；

（3）管理團隊可能缺乏必要的技能。

3、滾動預算優點

（1）能保持預算的完整性、繼續性，從動態預算中把握企業的未來。

（2）能使各級管理人員始終保持對未來一定時期的生產經營活動作周詳的考慮和全盤規劃，保證企業的各項工作有條不紊地進行。

（3）由於預算能隨時間的推進不斷加以調整和修訂，能使預算與實際情況更相適應，有利於充分發揮預算的指導和控製作用。採用滾動預算的方法，預算編制工作比較繁重。為了適當簡化預算的編制工作，也可採用按季度滾動編制預算。

（4）有利於管理人員對預算資料作經常性的分析研究，並根據當前的執行情況及時加以修訂，保證企業的經營管理工作穩定而有秩序地進行。

缺點：編制工作量大。

(8)零基預演算法案例應用文獻擴展閱讀

將原定的預算結果不斷的進行修改，但是這種不斷的更新和修改正是滾動預算要做的事情，也是它優於普通年度預算之處。這是因為，預算有兩個大的作用，考核和計劃。

做為考核，沿用正式的預算是正常的，但作為計劃和資源配置的重要工具，預算是前一年制訂的，到實際執行時，情況可能已經變化，原來的假設可能已不適用，所以要有最新的預測來指導經營決策，滾動預算起的就是這個作用。

但滾動預算一般不太會作為更新的考核指標，以確保在目標設置上預算的權威性。所以滾動預算做的事不是不斷的修改目標，而是不斷的修改預測的結果，以指導最新的決策。

9. 什麼是零基預算方法

什麼是零基預算？ 零基預算是指在編製成本費用預算時，不考慮以往會計期間所發生的費用項目或費用數額，而是以所有的預算支出為零作為出發點，一切從實際需要與可能出發，逐項審議預算期內各項費用的內容及其開支標準是否合理，在綜合平衡的基礎上編制費用預算的一種方法 零基預演算法與傳統的調整預演算法截然不同，有以下三個特點： 1.預算的基礎不同 調整預演算法的編制基礎是前期結果，本期的預算額是根據前期的實績調整確定的。零基預算的基礎是零，本期的預算額是根據本期經濟活動的重要性和可供分配的資金量確定的。 2．預算編制分析的對象不同 調整預演算法重點對新增加的業務活動進行成本效益分析，而對性質相同的業務活動不作分析研究，零基預演算法則不同，它要對預算期內所有的經濟活動進行成本—效益分析。 3．預算的著眼點不同 調整預演算法主要以金額高低為重點，著重從貨幣角度控制預算金額的增減。零基預算除重視金額高低外主要的是從業務活動的必需性以及重要程度來分配有限的資金。