預演算法三審稿

① 新預演算法的預演算法修改中的若干焦點性問題

預算的完整性，就是要把所有的政府收支統一納入預算管理，這是政府預算管理一項基礎性要求。為此，新預演算法刪除了預算外資金的相關內容，代之以全口徑預算，明確要求政府的全部收入和支出都應當納入預算（第四條），各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出（第十三條），從而在法律層面上確立了全口徑預算體系。
全口徑預算體系，從橫向上來講，即預算的組成，是包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算在內的「四本預算」；從縱向上來講，就是每一級政府一級預算，預算層級包括中央、省、市、縣、鄉的「五級預算」。
1、預算組成：四本預算。
總結近年來的預算實踐經驗，新預演算法確立了一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算四本預算組成的全口徑預算體系，並對四本預算分別作了細化規定。
一是四本預算的功能定位。一般公共預算，即常說的公共預算，是指以稅收為主體的財政收入，主要用於保障和改善民生、推動經濟發展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的收支預算。這也就是原來預演算法所規范的狹義上的公共預算。為充分界定四本預算的定位與分工，明確預算之間的區別和聯系，新明確了四本預算各自的功能定位，從而形成定位清晰、分工明確的全口徑預算體系。
二是四本預算的編制原則。與各自預算的內容相適應，四本預算的編制原則也有所區別。其中，政府性基金預算應當根據基金項目情況和實際支出需要，按基金項目編制，做到以收定支；國有資本經營預算應當按照收支平衡的原則編制，不列赤字，並安排資金調入一般公共預算；社會保險基金預算應當按照統籌層次和社會保險項目分別編制，著眼於結余資金的保值增值，在精算平衡的基礎上實現社會保險基金預算的可持續性。
三是四本預算的相互關系。在預算之間的關繫上，四本預算之間保持獨立完整並統籌協調，而政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險預算應當與一般公共預算相銜接，也就是說預算之間的銜接，只能通過一般公共預算。這三本新加入預算管理的預算案，與原來的公共預算一起，「有分有合」，形成了四本預算的全口徑預算體系。
2、預算層級：五級預算。
按照一級政府一級預算的原則，新預演算法明確了中央、省、市、縣、鄉五級政府五級預算的預算體系，將鄉級預算也納入法定的預算范圍。因為鄉鎮政府是一級政權組織，其履行職責需要財力保障，而鄉級人大的一項職權就是審查和批准本級預算和預算執行情況的報告，監督預算的執行。而對於一些地方由縣級政府代編鄉鎮預算的，可以按照規定的程序報請鄉級人大審查和批准。 財政管理體制是規范各級政府支出責任和財力分配關系的制度，是國家財政的基本制度，與政府預算有著緊密的聯系，也是預算收入和支出管理的基礎。只有明晰政府間事權和支出責任，理順中央和地方收入劃分，實現上下級政府的財力餘缺的有效調節，才能實現財政預算制度的有效運轉。
從1994年我國開始實行分稅制的財政管理體制至今已經二十年，分稅制財政體制的建立和完善，對調動中央和地方積極性，促進國家財政收入平穩增長，發揮了重要作用。但在中央財政收入在全國財政收入中佔比上升的同時，地方承擔的事權和支出責任卻日益增加，中央不得不通過大量轉移支付項目對地方給予補助，地方財政支出對財政轉移支付的依賴度上升。
2013年，中央公共財政收入60198億元，佔全國財政收入的46.6%，同期的中央本級財政支出20471億元，僅佔全國財政支出的14.6%，對地方稅收返還和轉移支付48019億元，是中央本級支出的2倍多。加上營改增的不斷推進，作為地方唯一主體稅種的營業稅逐步納入到增值稅這一中央地方共享稅框架之內，地方稅收入劃分更趨弱勢，日益影響到各級地方財政的獨立正常運轉。
由於各方面對財政管理體制改革方向和具體規范內容的認識上存在較大分歧，難以就政府間財權和事權劃分、收入劃分等核心內容達成共識，新預演算法沒有對分稅制財政管理體制進行細化規定，而是沿用了原預演算法的原則性規定，並將規范重點轉向共識較多的財政轉移支付制度，從法律上確立了財政轉移支付的基本規范。
財政轉移支付制度是分稅制條件下平衡地區間財力差距的一項重要制度，其中一般性轉移支付主要解決基本公共服務均等化問題，專項轉移支付主要解決外部性、中央地方共同之處責任以及實現特定目標等。近年來，財政轉移支付規模快速增長，2013年中央對地方轉移支付總額42973億元，其中一般性轉移支付24363億元，佔56.7%；專項轉移支付18610億元，佔43.3%。
當前，財政轉移支付中存在的主要問題是規模過大、項目繁雜、配套過多、資金下達不及時等問題。為此，新預演算法從三個方面對規范了財政轉移支付制度。一是明確了轉移支付的功能定位，即以推進地區間基本公共服務均等化為目標，以一般性轉移支付為主體。二是規范了專項轉移支付，要求設立要有法律依據、運行要有定期評估和退出機制、資金配套要有嚴格限制。三是規范了轉移支付的預算，要求編制要符合規定的標准要求，下達時間要符合規定的時限等。
這樣規定，既適應了轉移支付制度規范發展的要求，也體現了當前整合規范轉移支付項目的現實需要。轉移支付制度的規范化、法治化，對當前正在推進的取消競爭性領域專項和地方資金配套，完善省以下轉移支付分配力度，提高基層政府財力保障能力等各項財稅改革也將發揮有效地推動作用。 陽光是最好的防腐劑，透明是最好的監督。在很長一段時間內，財政預決算等政府財務資料都屬於保密內容，直到2005年之前，全國人大開會期間，代表們審議的預算草案都要求嚴格保密並在會後收回。直到2010年，國務院有關部門首次對外公開部門預算。在此背景下，原預演算法在預算公開方面的規定也是一片空白，沒有對預算公開的具體事項作出明確規定。
近年來，社會各界對預算公開的呼聲日高，對「曬政府賬本」形成了廣泛的共識和強烈的訴求。新預演算法在總結近些年來預算公開實踐的基礎上，從預算公開的內容、時間、解釋說明以及法律責任等對預算公開的規定進行了全面的細化規定。
一是規定了預算公開的內容，既包括預算，也包括預算調整和決算，既包括本級政府預算，也包括部門預算。二是規定了預算公開的時限，要求本級政府和部門的預算、決算分別在批准或批復後20天內公開。三是規定了預算公開的主體，其中本級政府預算由財政部門公開，部門預算由各自部門公開。
總之，從預算公開的規定中可以看出，新預演算法規定的預算公開，不只是預算草案的公開，而是預算編制、執行和決算等整個財政運行過程的公開；不只是政府層面的公開，而是各級政府及組成部門全方位的公開。通過全過程、全方位的預算公開，把政府預算的錢袋子曬到了陽光之下，把預算的「黑箱」變成了「透明箱」。 地方政府債務問題如何規范，是預演算法修改中廣泛關注的問題，每一次修改也都觸動著各方面的神經。20世紀80年代末至90年代初，地方政府債券一度風行，許多地方政府為籌集資金修路建橋。為防範地方政府過度舉債，1994年制定預演算法時明確規定，「除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券」 （第28條），堵上了地方政府發債的道路。但不少地方政府在發展中面臨資金缺口，在土地出讓金等收入之外，也開始尋求各種形式的債務性融資。
特別是2008年應對國際金融危機以來，以地方融資平台等方式積累的地方政府性債務的規模急劇擴大，所形成的風險日益凸顯。根據審計署對全國中央、省、市、縣、鄉五級政府債務情況的全面審計結果，截至2013年6月底，全國各級政府債務總額約30.28萬億元，其中地方政府債務余額17.89萬億元，包括負有償還責任的債務10.89萬億元，負有擔保責任的債務2.67萬億元，可能承擔一定救助責任的或有債務4.34萬億元，地方政府債務較前兩年大幅增長。
雖然總體上看，地方政府性債務的各項風險指標處於國際通行的控制標准范圍內，風險總體可控，但也存在較大的風險隱患，特別不少地方政府債務率超過100%，債務余額超過當地綜合財力，甚至出現債務逾期等問題，需要加快予以規范和逐步化解。
與此同時，地方政府債券發行工作也在逐步推進。在總結1998-2004年間中央中央政府代地方政府舉債並轉貸地方的經驗基礎上，2009年，國務院首次批准發行地方政府債券2000億元，由財政部代理發行並列入省級預算管理。2011年起，財政部開始推動地方政府自行發債。2014年5月21日，經國務院批准，2014年上海、浙江、廣東、深圳等10省市試點地方政府債券自發自還。地方政府通過發行債券的方式舉借債務取得了一定的經驗。
綜合考慮地方發展需要、化解地方政府債務、風險防範化解等多方面因素，新預演算法確立了堵疏結合的原則，即在為地方政府舉債「開正門」的同時，也設置了若干安全閥來「堵偏門」，從六個方面確立了地方政府舉債的基本規則。
一是舉債主體，規定只能是經國務院批準的省級政府；二是用債方向，要求只能是用於公益性資本支出，不得用於經常性支出。三是債務規模，實行債券發行限額管理，不能超額發行。四是還債能力，應當有償還計劃和穩定的資金來源。五是管理機制，規定了有關的債務風險評估預警機制等。六是法律責任，明確規定了違規舉借債務或為他人債務提供擔保的法律責任。這些規定把地方政府在舉借債務開閘的同時，為政府舉債的風險能夠控制在合理區間套上了法律的「緊箍咒」。 2001年國庫集中收付制度改革以來，逐漸形成了國庫單一賬戶為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的國庫管理制度，推動了預算資金支付的透明、安全和高效。目前，全國已有55萬多個預算單位實現了國庫集中支付，基本上實現了全覆蓋。為此，新預演算法第61條正式確立了國庫集中收付制度，並明確政府全部收入和支出都實行國庫集中收付管理。但是關於國庫管理的具體方式上，圍繞人民銀行在國庫上的職責定位，雖然只是經理還是代理的一字之差，人民銀行、財政部以及有關專家學者各執一詞，從一審爭論到四審，也引起了媒體和社會公眾的廣泛關注。
綜合各方面意見，新預演算法仍然維持了國庫經理制的規定，這為國庫經理與代理之爭畫上了一個句號。為什麼這么改呢？主要加強預算資金支付監督、維護預算資金安全的角度考慮，即使在國庫支付制度改革的情況下，也不能削弱央行國庫作為第三方的監督制約作用，有必要賦予央行對國庫支出業務進行必要審核的許可權。因此，新預演算法繼續維持了原法規定的經理的表述，繼續明確央行經理中央國庫的法律條款，有利於央行依法履行經理國庫職責。
值得注意的是，新預演算法還對財政專戶進行了專門規定。按照有關法律法規的規定，財政專戶是各級財政部門在商業銀行及其他金融機構開設的資金賬戶，用於特定資金的專戶存儲、專款專用。按照核算管理的資金類型，財政專戶主要包括四類：專項支出財政專戶（如糧食風險基金等）、社會保險基金財政專戶、非稅收入收繳財政專戶、外國政府和國際金融組織貸款贈款財政專戶等。
由於實踐中國務院及有關部門、省級政府及其財政部門都有權審批財政專戶，甚至一些市縣也越權開設財政專戶，導致財政專戶數量眾多，大量財政資金以各種形式存在商業銀行，脫離國庫的有效監督，滋生了「小金庫」等腐敗問題。社會上要求取消財政專戶的聲音很大，但考慮到不少財政專戶（如社會保險基金賬戶、非稅收入專戶）有其現實必要性，新預演算法給財政專戶的設立留下了空間，並對財政專戶的條文從批准設立、專款專用等方面進行了多次從嚴的修改完善，規定只有法律有明確規定或者經國務院批準的特定專用資金，才可以設立財政專戶，並明確要求財政專戶收入也要納入國庫管理，這樣對財政專戶作了最嚴格的限制，也為健全國庫單一賬戶制度奠定了良好的法律基礎。 法定性支出是指法律法規及有關文件規定的預算中必須安排的預算支出項目。目前，主要集中在教育、科技、農業等7個領域，有關法律法規等規定了相關預算支出不低於一定比例或增長幅度。此外，其他一些法規文件也對文化、社保、醫療等領域作出了預算安排的規定。
法定支出的積極作用，是體現了對重點領域、薄弱環節加快發展的預算支持。但在實踐中，也出現了固化預算支出結構、分割和肢解預算的完整性、削弱財政宏觀調控能力等問題。同時，相關法律對於財政預算安排的規定，也影響到預演算法的法律效力。為此，新預演算法刪除了預算審查和執行中涉及法定支出的規定，同時強調各級一般公共預算支出的編制中，國家確定的各項重點支出，應當在統籌兼顧的原則下，在保證基本公共服務合理需要的前提下，予以優先安排。同時，還規定了在各級人大審查預算草案及預算調整方案時也明確將重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當作為重點審查內容。 從國外經驗看，審查預算是議會的最重要的職責，議會通過對預算的控制實現對政府行為的有效監督。在預演算法修改的整個過程中，對於加強人大對預算的審查監督，真正實現通過預算對政府行為的控制與監督，各方面有著強烈的呼聲。
新預演算法在總結近年來各級人大預算審查監督經驗的基礎上，針對實踐中反映強烈的問題，主要對人大如何有效行使預算審查監督權作了較具體的規定。
一是規定預算草案的細化要求。針對實踐中預算過粗、「看不清、弄不懂」等問題，新預演算法規定一般公共預算草案應當按照功能分類和經濟分類編制，分別反映預算的支出方向和具體支出用途，按保障功能分類編列到項（類、款、項三級），按經濟性質分類編列到款（類、款兩級），通過二者結合，全面反映預算支出的全貌。同時，對轉移支付支出的編制也提出了明確要求。
二是完善預算的初步審查制度。實踐中預算審查專業性強，而人大會期有限，針對這一問題，新預演算法總結實踐經驗，進一步完善了預算草案的初步審查制度，明確初步審查的范圍包括預算草案、預算調整方案和決算方案，審查機構由有關專門委員會或者縣級人大常委會進行，規定了審查的時限要求等內容。
三是明確了預算審查的重點審查內容、預算調整審查的有關程序以及預算執行監督的有關規定。

② 全國人民代表大會常務委員會關於修改《中華人民共和國預演算法》的決定(2014)

一、將第一條修改為：「為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展，根據憲法，制定本法。」二、增加一條，作為第二條：「預算、決算的編制、審查、批准、監督，以及預算的執行和調整，依照本法規定執行。」三、將第二條改為第三條，刪去第二款。
將第五條第一款、第二款改為第三條第二款、第三款，修改為：「全國預算由中央預算和地方預算組成。地方預算由各省、自治區、直轄市總預算組成。
「地方各級總預算由本級預算和匯總的下一級總預算組成；下一級只有本級預算的，下一級總預算即指下一級的本級預算。沒有下一級預算的，總預算即指本級預算。」四、將第三條改為第十二條，修改為：「各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。
「各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。」五、增加一條，作為第四條：「預算由預算收入和預算支出組成。
「政府的全部收入和支出都應當納入預算。」六、增加一條，作為第五條：「預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。
「一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算應當保持完整、獨立。政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算應當與一般公共預算相銜接。」七、將第四條改為第六條，修改為：「一般公共預算是對以稅收為主體的財政收入，安排用於保障和改善民生、推動經濟社會發展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的收支預算。
「中央一般公共預算包括中央各部門（含直屬單位，下同）的預算和中央對地方的稅收返還、轉移支付預算。
「中央一般公共預算收入包括中央本級收入和地方向中央的上解收入。中央一般公共預算支出包括中央本級支出、中央對地方的稅收返還和轉移支付。」八、將第五條第三款、第四款改為第七條，修改為：「地方各級一般公共預算包括本級各部門（含直屬單位，下同）的預算和稅收返還、轉移支付預算。
「地方各級一般公共預算收入包括地方本級收入、上級政府對本級政府的稅收返還和轉移支付、下級政府的上解收入。地方各級一般公共預算支出包括地方本級支出、對上級政府的上解支出、對下級政府的稅收返還和轉移支付。」九、將第六條改為第八條，修改為：「各部門預算由本部門及其所屬各單位預算組成」，相應刪去第七條。十、增加一條，作為第九條：「政府性基金預算是對依照法律、行政法規的規定在一定期限內向特定對象徵收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用於特定公共事業發展的收支預算。
「政府性基金預算應當根據基金項目收入情況和實際支出需要，按基金項目編制，做到以收定支。」十一、增加一條，作為第十條：「國有資本經營預算是對國有資本收益作出支出安排的收支預算。
「國有資本經營預算應當按照收支平衡的原則編制，不列赤字，並安排資金調入一般公共預算。」十二、增加一條，作為第十一條：「社會保險基金預算是對社會保險繳款、一般公共預算安排和其他方式籌集的資金，專項用於社會保險的收支預算。
「社會保險基金預算應當按照統籌層次和社會保險項目分別編制，做到收支平衡。」十三、將第九條改為第十三條，修改為：「經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。」十四、增加一條，作為第十四條：「經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批准後二十日內由本級政府財政部門向社會公開，並對本級政府財政轉移支付安排、執行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。
「經本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，應當在批復後二十日內由各部門向社會公開，並對部門預算、決算中機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出說明。
「各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開。
「本條前三款規定的公開事項，涉及國家秘密的除外。」

③ 【聚焦,《預演算法》修訂大討論】2017財政新預演算法

編者按：連乞丐都應該關心《預演算法》，因為用乞討來的錢買東西也在給政府納稅。耗時8年，《預演算法》修訂草案二審稿終於公布。一個月時間，草案徵求意見之多、爭論之激烈，均屬歷史罕見。以下三篇文章，本刊記者將從「國庫歸誰管」、「授權立法」和《預演算法》修改的尺度等三個角度為讀者詳解此次《預演算法》大修的焦點問題。
國庫歸誰管：央行還是財政部門？
《預演算法》有「經濟憲法」之稱，它關乎所有人的核心利益。有人說，連乞丐都應該關心《預演算法》，因為用乞討來的錢買東西也在給政府納稅。
《預演算法》1994年頒布，2004年開始修訂工作。然而，《預演算法修正案（草案一次審議稿）》沒有公開，起草成員不願披露。經過8年等待，今年7月6日，《預演算法修正案（草案二次審議稿）》（下稱「草案二審稿」）終於公之於眾。
在草案二審稿里，中國人民銀行「經理國庫」的職能被刪除了。幾位長期跟蹤《預演算法》的專家認為，這是《預演算法》修訂開的一個「倒車」。

「會計」和「出納」
「中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理。」這是現行《預演算法》第四十八條第二款的規定。在草案二審稿中，上述條款被刪掉了。
現行《預演算法》里「各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督」的規定，也被修改成了「各級政府及其財政部門應當加強對本級國庫的管理和監督」。同時，草案二審稿里還增加了「國庫管理的具體辦法由國務院規定」的條款。
這幾處變動被解讀為「央行經理國庫」的職能被取消。在公開徵求意見階段，這一修改引起了很多專家的質疑。
「在目前全國各種財政收入高達十幾萬億、財政存款余額也在數萬億的情況下，如果央行不再經理國庫，財政部和各級財政部門會把巨額財政存款通過競價（利息）存放在各商業銀行中，這不僅使納稅人的錢如何存放、如何使用無法監督，造成審計困難、制衡困難，從而使各級政府和財政部門的官員腐敗尋租預留巨大的空間和可能。各級財政部門會用納稅人的錢，從商業銀行賺取『高利息』，甚至去拿『回扣』，從而產生巨大的部門利益。」復旦大學經濟思想與經濟史研究所所長李維森向《中國經濟周刊》表達了他的擔憂，「幾萬億的財政存款余額存在商業銀行賬戶中，商業銀行肯定會通過貸款把它貸出去，這會通過貨幣供給的乘數效應增加廣義貨幣供給，使宏觀貨幣政策不能達到預期的目的。」
「由於種種原因，財政國庫在辦理公款收、支、存，和設置、管理銀行賬戶方面的差錯甚至舞弊的風險，其實相當高。」中央財經大學財經研究院院長王雍君向《中國經濟周刊》表示。
此外，還有專家指出，「財政是政府的總會計，國庫是政府的總出納，會計和出納應互不兼任」。全國人大代表、中南財經政法大學教授葉青向《中國經濟肆察周刊》表示，會計和出納互不兼任，「其實質是國庫收支的決策者（財政）與國庫收支決策的執行者（央行）要分離，這也是世界通行的做法」。
面對質疑，財政部財政科研所副所長劉尚希以個人名義在媒體上撰文指出，「會計與出納分開，是業務流程上的要求，而非主體分設；而國庫管理的責任主體只能是一個。從未見到一個單位的會計、出納分設兩個部門來管理，都是集中在財務部門。如果由人民銀行來管理國庫，並由人民銀行直接向國務院和全國人大負責，那已經不是『經理』國庫業務，而是成為與財政並行的國庫管理部門，按照責任主體唯一性要求，那將意味著財政部必須要並入人民銀行，或成立『央行財政部』。顯然，這與人民銀行行使中央銀行的職能是相沖突的。如果那樣，人民銀行將是『耕了別人的地，而荒了自己的田』。」
央行的監督就是「拒絕辦理」
中國人民銀行國庫局局長劉貴生在接受媒體采訪時曾表示，「是否賦予國庫監督權，是經理國庫與代理國庫的根本區別所在。」
據劉貴生介紹裂液茄，國庫監督的主要內容包括：對國庫資金收納、劃分、留解、退庫與支撥及財政開戶情況的監督；對商業銀行經辦國庫相關業務的監督。主要涉及收繳資金是否應收盡收，劃分留解是否正確無誤，退庫辦理是否准確合規，庫款支撥是否及時有據，財政開戶是埋笑否手續齊備，商業銀行代理國庫是否盡職盡責。
劉貴生指出，國庫監督的基本定位，是國庫監督不同於人大監督、審計監督以及財政內部監督。從本質上說，國庫監督是為人大監督、審計監督以及財政監督服務的，是國庫在辦理國庫資金收納、劃分、留解、退庫與支撥過程中實施的一種事中監督，這種監督權目前主要體現在「拒絕辦理權」，是在「辦理」過程中的「拒絕辦理」。
央行在辦理國庫收支業務過程中取得了一定的成績：堵住大量通過調整預算級次、預算科目、分成比例、繳庫方式等違規調庫、混庫、截留上級收入；通過開具支撥、退庫、更正憑證甚至虛假憑證違規撥款、退庫，為商業銀行拉存款；控制預算收支進度，製造虛假收支信息以及商業銀行延壓、佔用預算資金等違規業務，為保障國庫資金安全完整、維護各級政府正當權益發揮了不可替代的重要作用。
《中國經濟周刊》聯系財政部相關部門，財政部方面回應表示，財政部的意見已向全國人大、國務院充分反映，作為政府部門，財政部服從國務院決定。
央行早就不是「經理」了
目前，國外的絕大多數國家均採取委託國庫制，即代理制，而非經理制。「『經理』的話，錢該不該付，央行有發言權。」一位不願具名的專家向《中國經濟周刊》介紹，這是經理制和代理制的主要區別。
劉尚希告訴《中國經濟周刊》，「『經理制』最大的弊端就是責任主體不統一。誰都負責，誰都不負責。」
事實上，中國的「央行經理制」早已名存實亡。上述專家介紹說，「在財政國庫管理制度改革後，央行應當做的，僅是對財政部門提交的支付憑證填得對不對、是否超額度等要素進行審核。」「沒見到支付指令，或者支付指令有假，央行可以拒絕支付。」在這位專家看來，「央行只對合規性做一個審查，但它不該說這個錢應不應該付。」

④ 論述我國《預演算法》修訂的內容及影響

我國《預演算法》的產生是財政發展到一定歷史階段的產物,黨的十四大以後,在分稅制改革的大背景下,為適應市場經濟的發展和確立分稅制改革的法律依據,1994年3月全國人大通過了《中華人民共和國預演算法》(以下簡稱《預演算法》),並於1995年1月1日開始實施至今。在財政法律體系中,《預演算法》處於核心法和骨幹法的地位;預演算法實行以來在財政法律約束、財政分配、宏觀調控和財政監督等方面發揮著重要作用。
從2003年我國開始探索預演算法的修訂,經過草擬、徵求意見、人大審核,2014年8月《預演算法修正草案》四審稿提交十二屆全國人大常委會第十次會議進行審議,2014年8月31日表決通過《預演算法修正草案》。此次表決通過的《預演算法修訂草案》要求確立全口徑預算體系;鼓勵一般性轉移支付,限制專項轉移支付;確立了省一級地方政府預算中的建設投資資金可以舉債(與三審稿相比擴大了發債的預算范圍,即不僅一般公共預算中的建設投資資金可以舉債,政府性基金預算中的建設投資資金也可以舉債),地方政府要明確償債計劃和償債資金來源;要求預算在規定時限內進行全面公開,並要求政府部門在規定的時限內公開部門預算,尤其是地方政府需要對其舉債情況做出說明。
盡管此次表決通過的《預演算法修正草案》還存在一些不足的地方,但是《預演算法修正草案》確立的一系列預算制度將對財政體制改革產生一定影響,將推進建立符合財政經濟發展的分稅制制度和科學的轉移支付制度,建立公開、透明的財政體制;《預演算法修正草案》確立了省級地方政府發行債券的法律依據,明年省級地方政府自行發債有可能將全面放開。建立了規范、透明的地方政府舉債融資機制,要求地方政府明確償債計劃和償債資金來源,將使地方政府債務風險更加可控。長期看,地方政府債券的發行將會逐步替代用於公益性項目的部分城投債,但近期內由於地方政府發債規模有限,對城投債的影響不大。

⑤ 政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借對嗎

正確，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。

新《預演算法》在有限「開閘」地方發債的同時，對地方政府發債做出了諸多具體規定，設置了八大限定措施，以嚴格防範債務風險的擴張。

（一）舉債范圍的限定

根據新《預演算法》第35條的規定：「經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。」

可以看出，地方債舉債的范圍限定在預算中必需的建設投資資金。

（二）舉債規模的限定

根據新《預演算法》第35條的規定：「舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批准。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批准。」

（三）債務的管理方式限定

新《預演算法》第35條規定：「省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批准。」

（四）償債的計劃和資金限定

根據新《預演算法》第35條的規定：「舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源。」

（五）債務資金用途的限定

新《預演算法》第35條規定：「舉借的債務只能用於公益性資本支出，不得用於經常性支出。」

（六）地方政府舉債和擔保限定

新《預演算法》第35條規定：「除本法規定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。

除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。」

（七）建立地方政府債務風險評估和預警機制

新《預演算法》第35條規定：「國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監督。」

具體的發債細則、程序等問題則需要在國務院修訂預演算法實施條例等配套法規中予以明確。現階段，我國省級政府的財政收入穩定，有國有資產和地方資源作為稅收來源，與市、縣級政府相比，省政府舉債可以最大程度規避風險。後續國務院修改預演算法實施條例時，舉債規模的確定，可以通過構建地方政府債務規模控制的綜合指標體系，明確地方政府舉債「紅線」。

此外，不僅要考慮到地方政府負債率、債務率等指標，也要將一些反映經濟增長需求的指標考慮在內。

⑥ 我國採用的國家預演算法是

我國採用的國家預演算法是公歷年制。《預演算法》規定，預算年度自公歷1月1日起至12月31日止。

國家預演算法是指國家調整預算關系的法律規范的總稱。屬於財政法規體系中的基本法。它規定國家預算的組成及組織方法，各級政府管理預算的許可權和責任，預、決算的編制及審核程序，預算執行制度和紀律等。

我國為使國家預算的組織和管理走向規范化，加強預算管理的民主和賣褲游法制建設，於1994年3月22日經第八屆全國人民代表大會通過《中華人民共和國預演算法》，自1995年1月1日期施行。

鑒於我國第一次公布和實施預演算法，所以這是一部綜合性的預演算法，共設11章79條，對國家預算總則、管理職權、預算收支范圍、預算編制、預算審查與批准、預算執行、預算調整、決算、監督和法律責任等事項作出全面的規定。

國家預演算法主要有三種類型：一是權責法，以劃分各級預算的管理權責為內容；二是組織法，以預算組織和管理的基本規定為內容；三是程序法，以預算決算的編制、審查和批準的程序為主要內容。