A. 【聚焦,《預演算法》修訂大討論】2017財政新預演算法
編者按：連乞丐都應該關心《預演算法》，因為用乞討來的錢買東西也在給政府納稅。耗時8年，《預演算法》修訂草案二審稿終於公布。一個月時間，草案徵求意見之多、爭論之激烈，均屬歷史罕見。以下三篇文章，本刊記者將從「國庫歸誰管」、「授權立法」和《預演算法》修改的尺度等三個角度為讀者詳解此次《預演算法》大修的焦點問題。
國庫歸誰管：央行還是財政部門？
《預演算法》有「經濟憲法」之稱，它關乎所有人的核心利益。有人說，連乞丐都應該關心《預演算法》，因為用乞討來的錢買東西也在給政府納稅。
《預演算法》1994年頒布，2004年開始修訂工作。然而，《預演算法修正案（草案一次審議稿）》沒有公開，起草成員不願披露。經過8年等待，今年7月6日，《預演算法修正案（草案二次審議稿）》（下稱「草案二審稿」）終於公之於眾。
在草案二審稿里，中國人民銀行「經理國庫」的職能被刪除了。幾位長期跟蹤《預演算法》的專家認為，這是《預演算法》修訂開的一個「倒車」。
「會計」和「出納」
「中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理。」這是現行《預演算法》第四十八條第二款的規定。在草案二審稿中，上述條款被刪掉了。
現行《預演算法》里「各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督」的規定，也被修改成了「各級政府及其財政部門應當加強對本級國庫的管理和監督」。同時，草案二審稿里還增加了「國庫管理的具體辦法由國務院規定」的條款。
這幾處變動被解讀為「央行經理國庫」的職能被取消。在公開徵求意見階段，這一修改引起了很多專家的質疑。
「在目前全國各種財政收入高達十幾萬億、財政存款余額也在數萬億的情況下，如果央行不再經理國庫，財政部和各級財政部門會把巨額財政存款通過競價（利息）存放在各商業銀行中，這不僅使納稅人的錢如何存放、如何使用無法監督，造成審計困難、制衡困難，從而使各級政府和財政部門的官員腐敗尋租預留巨大的空間和可能。各級財政部門會用納稅人的錢，從商業銀行賺取『高利息』，甚至去拿『回扣』，從而產生巨大的部門利益。」復旦大學經濟思想與經濟史研究所所長李維森向《中國經濟周刊》表達了他的擔憂，「幾萬億的財政存款余額存在商業銀行賬戶中，商業銀行肯定會通過貸款把它貸出去，這會通過貨幣供給的乘數效應增加廣義貨幣供給，使宏觀貨幣政策不能達到預期的目的。」
「由於種種原因，財政國庫在辦理公款收、支、存，和設置、管理銀行賬戶方面的差錯甚至舞弊的風險，其實相當高。」中央財經大學財經研究院院長王雍君向《中國經濟周刊》表示。
此外，還有專家指出，「財政是政府的總會計，國庫是政府的總出納，會計和出納應互不兼任」。全國人大代表、中南財經政法大學教授葉青向《中國經濟肆察周刊》表示，會計和出納互不兼任，「其實質是國庫收支的決策者（財政）與國庫收支決策的執行者（央行）要分離，這也是世界通行的做法」。
面對質疑，財政部財政科研所副所長劉尚希以個人名義在媒體上撰文指出，「會計與出納分開，是業務流程上的要求，而非主體分設；而國庫管理的責任主體只能是一個。從未見到一個單位的會計、出納分設兩個部門來管理，都是集中在財務部門。如果由人民銀行來管理國庫，並由人民銀行直接向國務院和全國人大負責，那已經不是『經理』國庫業務，而是成為與財政並行的國庫管理部門，按照責任主體唯一性要求，那將意味著財政部必須要並入人民銀行，或成立『央行財政部』。顯然，這與人民銀行行使中央銀行的職能是相沖突的。如果那樣，人民銀行將是『耕了別人的地，而荒了自己的田』。」
央行的監督就是「拒絕辦理」
中國人民銀行國庫局局長劉貴生在接受媒體采訪時曾表示，「是否賦予國庫監督權，是經理國庫與代理國庫的根本區別所在。」
據劉貴生介紹裂液茄，國庫監督的主要內容包括：對國庫資金收納、劃分、留解、退庫與支撥及財政開戶情況的監督；對商業銀行經辦國庫相關業務的監督。主要涉及收繳資金是否應收盡收，劃分留解是否正確無誤，退庫辦理是否准確合規，庫款支撥是否及時有據，財政開戶是埋笑否手續齊備，商業銀行代理國庫是否盡職盡責。
劉貴生指出，國庫監督的基本定位，是國庫監督不同於人大監督、審計監督以及財政內部監督。從本質上說，國庫監督是為人大監督、審計監督以及財政監督服務的，是國庫在辦理國庫資金收納、劃分、留解、退庫與支撥過程中實施的一種事中監督，這種監督權目前主要體現在「拒絕辦理權」，是在「辦理」過程中的「拒絕辦理」。
央行在辦理國庫收支業務過程中取得了一定的成績：堵住大量通過調整預算級次、預算科目、分成比例、繳庫方式等違規調庫、混庫、截留上級收入；通過開具支撥、退庫、更正憑證甚至虛假憑證違規撥款、退庫，為商業銀行拉存款；控制預算收支進度，製造虛假收支信息以及商業銀行延壓、佔用預算資金等違規業務，為保障國庫資金安全完整、維護各級政府正當權益發揮了不可替代的重要作用。
《中國經濟周刊》聯系財政部相關部門，財政部方面回應表示，財政部的意見已向全國人大、國務院充分反映，作為政府部門，財政部服從國務院決定。
央行早就不是「經理」了
目前，國外的絕大多數國家均採取委託國庫制，即代理制，而非經理制。「『經理』的話，錢該不該付，央行有發言權。」一位不願具名的專家向《中國經濟周刊》介紹，這是經理制和代理制的主要區別。
劉尚希告訴《中國經濟周刊》，「『經理制』最大的弊端就是責任主體不統一。誰都負責，誰都不負責。」
事實上，中國的「央行經理制」早已名存實亡。上述專家介紹說，「在財政國庫管理制度改革後，央行應當做的，僅是對財政部門提交的支付憑證填得對不對、是否超額度等要素進行審核。」「沒見到支付指令，或者支付指令有假，央行可以拒絕支付。」在這位專家看來，「央行只對合規性做一個審查，但它不該說這個錢應不應該付。」