預演算法風險點

① 新預演算法實施條例評析：社保預算、國庫、地方債、稅收返還 楊志勇

2015年新預演算法實施以來，預算改革加快進行，現代財政制度也在加快建立和完善之中。近日，新預演算法實施條例頒布並將於2020年10月1日起施行，這將為進一步落實預演算法，鞏固財政改革前期成果提供製度上的保障，讓財政改革在法治的軌道上進行。預演算法涉及面廣，預演算法實施條例同樣如此。本文只就新預演算法實施條例中的社會保險基金預算、國庫管理、地方債管理、稅收返還等談點看法。
財政補貼體現社會保險基金預算的公共屬性
新預演算法實施以來，一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算四位一體，形成了統一的預算體系。四本子預算各有特點，社會保險基金預算更是如此，具有特定的服務對象，對所服務的人員更有針對性。
但四本子預算均有公共屬性，正是在這一意義上，社會保險基金預算得到財政補貼。新實施條例第三條規定：「社會保險基金預算應當在精算平衡的基礎上實現可持續運行，一般公共預算可以根據需要和財力適當安排資金補充社會保險基金預算。」這一規定可見一般公共預算在預算體系中的重要地位。
對於一個人口老齡化且老年人存量較大的國家來說，社會保險基金預算的可持續性是個大問題。最近幾年，一般公共預算補助社會保險基金預算的金額越來越大。2019年全國社會保險基金收入83152.13億元，支出74740.78億元，結餘8411.35億元，而當年全國社會保險基金收入中來自財政補貼（即來自一般公共預算）的有19103.12億元，這意味著如果沒有財政補貼，社會保險基金年度可持續運行都成問題。人口老齡化意味著領取養老金人口佔比的增加，意味著醫療費用的增加。前者加大基本養老保險基金支出壓力，後者加大醫療保險基金支出壓力。醫療費用水平與醫療技術進步有關。一些疾病本來不可治療，但隨著技術進步，或可治癒，或不能治癒但可以帶病生存，相應的醫療費用增加，相應的養老金支出也會增加。醫療技術與其他許多技術進步不太一樣，在短期內醫療費用有可能不降反升。而且，醫療保險支出還與社會進步有關。一些疾病原先未納入醫保范圍，隨著社會進步納入醫保，醫保支出就會增加。當社會保險基金預算可持續性遇到困難時，或改革社會保險基金制度，或加大財政補貼，新實施條例為加大財政補貼提供了必要的制度支持。
各級國庫庫款的支配權屬於本級政府財政部門
國庫管理最為引人注目。有人費心費力要在新實施條例中找到相關爭論的解決方案，但實際上，國庫管理制度改革早在2000年國庫集中收付制度改革之初就已確定了大方向。
國庫庫款如何支配，看似爭議最大，但關於這方面的內容，新預演算法第五十九條就有明確的規定：「各級國庫庫款的支配權屬於本級政府財政部門。除法律、行政法規另有規定外，未經本級政府財政部門同意，任何部門、單位和個人都無權凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫的庫款。」
而且，新預演算法第九十三條還有人員問責的規定，即各級政府及有關部門、單位違反預演算法規定凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫庫款的，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予降級、撤職、開除的處分。
新實施條例第九十三條對違反預演算法法規定凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫庫款作了明確的界定，直指六種行為：未經有關政府財政部門同意，凍結、動用國庫庫款；預算收入徵收部門和單位違反規定將所收稅款和其他預算收入存入國庫之外的其他賬戶；未經有關政府財政部門或者財政部門授權的機構同意，辦理資金撥付和退付；將國庫庫款挪作他用；延解、占壓國庫庫款；占壓政府財政部門撥付的預算資金。
無疑，這些規定讓國庫庫款管理更具有可操作性，從而可以更好地促進國庫管理的現代化。
建立健全地方債風險防範機制
地方政府債務問題一直備受關注。
新預演算法第三十五條規定：「經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批准。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批准。舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用於公益性資本支出，不得用於經常性支出。」
新實施條例第四十三條對此作了細化，即：「地方政府債務余額實行限額管理。各省、自治區、直轄市的政府債務限額，由財政部在全國人民代表大會或者其常務委員會批準的總限額內，根據各地區債務風險、財力狀況等因素，並考慮國家宏觀調控政策等需要，提出方案報國務院批准。 各省、自治區、直轄市的政府債務余額不得突破國務院批準的限額。」
新預演算法第三十五條還規定：「除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。」地方政府違規擔保一度是地方債風險管理領域的突出問題，新預演算法的規定已經堵上這一漏洞，強化了地方政府債務風險管理。新實施條例對地方政府債務余額限額作了明確的界定，即使用的是債務限額大口徑的概念，包括一般債務限額和專項債務限額。
新實施條例第四十五條對省級政府財政部門如何管理本地區債務作出規定；「接受轉貸並向下級政府轉貸的政府應當將轉貸債務納入本級預算管理」，突出了各級政府債務的全口徑預算管理；「地方各級政府財政部門負責統一管理本地區政府債務」突出了地方債務管理的主體責任。
新實施條例第四十七條規定：「財政部和省、自治區、直轄市政府財政部門應當建立健全地方政府債務風險評估指標體系，組織評估地方政府債務風險狀況，對債務高風險地區提出預警，並監督化解債務風險。」這是對新預演算法「國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監督」規定的細化和擴展，有利於地方政府債務風險的全流程管理。
稅收返還似應明確劃歸轉移支付
新實施條例在細節上仍有一定完善空間。關於「稅收返還」的處理就是一例。先來看現實是怎麼做的。根據2019年中央對地方轉移支付決算表，中央對地方轉移支付包括一般性轉移支付和專項轉移支付。一般性轉移支付中有「稅收返還及固定補助」。
根據新實施條例第九條的界定，一般性轉移支付，包括：均衡性轉移支付；對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的財力補助；其他一般性轉移支付。我們可以將「稅收返還」理解為其他一般性轉移支付的一種。
但是，新實施條例中第十二條、第十三條均有將稅收返還和轉移支付並列的表述。第十二條規定：「預演算法第二十七條第一款所稱轉移性收入，是指上級稅收返還和轉移支付、下級上解收入、調入資金以及按照財政部規定列入轉移性收入的無隸屬關系政府的無償援助。」
第十三條規定：「轉移性支出包括上解上級支出、對下級的稅收返還和轉移支付、調出資金以及按照財政部規定列入轉移性支出的給予無隸屬關系政府的無償援助。」第三十三條和第三十四條也將稅收返還和轉移支付並列。顯然，新實施條例這四條的規定未將稅收返還視為轉移支付的一種。
自1994年分稅制改革以來，稅收返還與轉移支付關系的現實處理經歷了一個過程。最初，稅收返還是中央對地方轉移支付的一種；接著，稅收返還單列，不作為轉移支付；後來又把稅收返還和轉移支付放在一起，中央對地方的稅收返還和轉移支付，在做法上二者並列；再後來，轉移支付又包括稅收返還。從最近的轉移支付分類來看，新實施條例在這一點上似未全面吸收改革的成果。
從理論上看，稅收返還既然是一級政府給另一級政府的財力轉移，那麼它就完全符合轉移支付的定義，將它歸類為轉移支付是站得住腳的，沒有必要將稅收返還和轉移支付並列。
（作者楊志勇為中國社會科學院財經戰略研究院研究員）

② 新預演算法的五大特點

新預演算法指出「舉措債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民大會常務委員會批准。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉措的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批准。舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還自己來源，只能用於公益性資本支出，不得用於經常性支出。」此外，新預演算法開了允許地方政府發債的「正門」，同時也堵上了地方政府舉債的「偏門」——「除前款規定外，地方政府及其。所屬部門不得以任何方式舉措債務。除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保」。同時，新預演算法將強化總量監管和風險防控。「國務院建立地方債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監督。」

③ 《新預演算法》修改的主要內容是什麼

《新預演算法》修改的主要內容：新預演算法對地方政府債務管理作出明確規定。地方政府發行債券，舉債規模必須由國務院報請全國人大或全國人大常委會批准。新預演算法規定，經國務院批準的省、自治區、直轄市預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券以舉借債務的方式籌措。

認真貫徹實施新預演算法

法律的生命在於實施，法律的權威也在於實施。「天下之事，不難於立法，而難於法之必行」，如果有了新預演算法而實施不力，那麼法立得再好也會打折扣的，依法行政、依法理財就會成為一句空話。認真貫徹實施新預演算法是我國財政經濟工作的一項重要任務，當前應著重做好以下工作：

1、做好新預演算法的學習宣傳工作

要認真學習、全面理解新預演算法，准確掌握新預演算法的精神、原則和各項具體規定，增強預演算法治意識，自覺把新預演算法的各項規定作為從事預算管理活動的行為准則，嚴格依法辦事，嚴肅財經紀律，切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究。

各級財政部門在學好用好新預演算法的同時，還要大力做好新預演算法的宣傳普及工作，把該法作為「六五」普法的重要內容，除專門組織新預演算法培訓外，其他業務培訓中也要安排這方面的內容。財政部在「六五」普法驗收中要把各地貫徹執行新預演算法的情況作為重要考核內容。

同時，各地要採取各種方式廣泛宣傳新預演算法，讓社會公眾了解掌握預演算法律知識，推動全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。

2、做好新預演算法實施的立法配套工作

新預演算法的制定和實施正處於我國全面深化改革時期，對一些符合改革發展方向但一時還難以具體規定的問題僅做了一些原則性規定。我國是一個大國，各地預算管理所面臨的環境和條件不同，預算管理的水平差別也較大。

因此，本著從實際出發、統一性與靈活性相結合的原則，中央層面還需要按照新預演算法確定的原則及授權，抓緊修訂預演算法實施條例，研究制定財政轉移支付、財政資金支付、政府債務管理、政府綜合財務報告等方面的規章制度。地方層面還可以制定有關預算審查監督的決定或者地方性法規。

以上內容參考：網路——國家預演算法

④ 新預演算法的預演算法修改中的若干焦點性問題

預算的完整性，就是要把所有的政府收支統一納入預算管理，這是政府預算管理一項基礎性要求。為此，新預演算法刪除了預算外資金的相關內容，代之以全口徑預算，明確要求政府的全部收入和支出都應當納入預算（第四條），各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出（第十三條），從而在法律層面上確立了全口徑預算體系。
全口徑預算體系，從橫向上來講，即預算的組成，是包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算在內的「四本預算」；從縱向上來講，就是每一級政府一級預算，預算層級包括中央、省、市、縣、鄉的「五級預算」。
1、預算組成：四本預算。
總結近年來的預算實踐經驗，新預演算法確立了一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算四本預算組成的全口徑預算體系，並對四本預算分別作了細化規定。
一是四本預算的功能定位。一般公共預算，即常說的公共預算，是指以稅收為主體的財政收入，主要用於保障和改善民生、推動經濟發展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的收支預算。這也就是原來預演算法所規范的狹義上的公共預算。為充分界定四本預算的定位與分工，明確預算之間的區別和聯系，新明確了四本預算各自的功能定位，從而形成定位清晰、分工明確的全口徑預算體系。
二是四本預算的編制原則。與各自預算的內容相適應，四本預算的編制原則也有所區別。其中，政府性基金預算應當根據基金項目情況和實際支出需要，按基金項目編制，做到以收定支；國有資本經營預算應當按照收支平衡的原則編制，不列赤字，並安排資金調入一般公共預算；社會保險基金預算應當按照統籌層次和社會保險項目分別編制，著眼於結余資金的保值增值，在精算平衡的基礎上實現社會保險基金預算的可持續性。
三是四本預算的相互關系。在預算之間的關繫上，四本預算之間保持獨立完整並統籌協調，而政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險預算應當與一般公共預算相銜接，也就是說預算之間的銜接，只能通過一般公共預算。這三本新加入預算管理的預算案，與原來的公共預算一起，「有分有合」，形成了四本預算的全口徑預算體系。
2、預算層級：五級預算。
按照一級政府一級預算的原則，新預演算法明確了中央、省、市、縣、鄉五級政府五級預算的預算體系，將鄉級預算也納入法定的預算范圍。因為鄉鎮政府是一級政權組織，其履行職責需要財力保障，而鄉級人大的一項職權就是審查和批准本級預算和預算執行情況的報告，監督預算的執行。而對於一些地方由縣級政府代編鄉鎮預算的，可以按照規定的程序報請鄉級人大審查和批准。 財政管理體制是規范各級政府支出責任和財力分配關系的制度，是國家財政的基本制度，與政府預算有著緊密的聯系，也是預算收入和支出管理的基礎。只有明晰政府間事權和支出責任，理順中央和地方收入劃分，實現上下級政府的財力餘缺的有效調節，才能實現財政預算制度的有效運轉。
從1994年我國開始實行分稅制的財政管理體制至今已經二十年，分稅制財政體制的建立和完善，對調動中央和地方積極性，促進國家財政收入平穩增長，發揮了重要作用。但在中央財政收入在全國財政收入中佔比上升的同時，地方承擔的事權和支出責任卻日益增加，中央不得不通過大量轉移支付項目對地方給予補助，地方財政支出對財政轉移支付的依賴度上升。
2013年，中央公共財政收入60198億元，佔全國財政收入的46.6%，同期的中央本級財政支出20471億元，僅佔全國財政支出的14.6%，對地方稅收返還和轉移支付48019億元，是中央本級支出的2倍多。加上營改增的不斷推進，作為地方唯一主體稅種的營業稅逐步納入到增值稅這一中央地方共享稅框架之內，地方稅收入劃分更趨弱勢，日益影響到各級地方財政的獨立正常運轉。
由於各方面對財政管理體制改革方向和具體規范內容的認識上存在較大分歧，難以就政府間財權和事權劃分、收入劃分等核心內容達成共識，新預演算法沒有對分稅制財政管理體制進行細化規定，而是沿用了原預演算法的原則性規定，並將規范重點轉向共識較多的財政轉移支付制度，從法律上確立了財政轉移支付的基本規范。
財政轉移支付制度是分稅制條件下平衡地區間財力差距的一項重要制度，其中一般性轉移支付主要解決基本公共服務均等化問題，專項轉移支付主要解決外部性、中央地方共同之處責任以及實現特定目標等。近年來，財政轉移支付規模快速增長，2013年中央對地方轉移支付總額42973億元，其中一般性轉移支付24363億元，佔56.7%；專項轉移支付18610億元，佔43.3%。
當前，財政轉移支付中存在的主要問題是規模過大、項目繁雜、配套過多、資金下達不及時等問題。為此，新預演算法從三個方面對規范了財政轉移支付制度。一是明確了轉移支付的功能定位，即以推進地區間基本公共服務均等化為目標，以一般性轉移支付為主體。二是規范了專項轉移支付，要求設立要有法律依據、運行要有定期評估和退出機制、資金配套要有嚴格限制。三是規范了轉移支付的預算，要求編制要符合規定的標准要求，下達時間要符合規定的時限等。
這樣規定，既適應了轉移支付制度規范發展的要求，也體現了當前整合規范轉移支付項目的現實需要。轉移支付制度的規范化、法治化，對當前正在推進的取消競爭性領域專項和地方資金配套，完善省以下轉移支付分配力度，提高基層政府財力保障能力等各項財稅改革也將發揮有效地推動作用。 陽光是最好的防腐劑，透明是最好的監督。在很長一段時間內，財政預決算等政府財務資料都屬於保密內容，直到2005年之前，全國人大開會期間，代表們審議的預算草案都要求嚴格保密並在會後收回。直到2010年，國務院有關部門首次對外公開部門預算。在此背景下，原預演算法在預算公開方面的規定也是一片空白，沒有對預算公開的具體事項作出明確規定。
近年來，社會各界對預算公開的呼聲日高，對「曬政府賬本」形成了廣泛的共識和強烈的訴求。新預演算法在總結近些年來預算公開實踐的基礎上，從預算公開的內容、時間、解釋說明以及法律責任等對預算公開的規定進行了全面的細化規定。
一是規定了預算公開的內容，既包括預算，也包括預算調整和決算，既包括本級政府預算，也包括部門預算。二是規定了預算公開的時限，要求本級政府和部門的預算、決算分別在批准或批復後20天內公開。三是規定了預算公開的主體，其中本級政府預算由財政部門公開，部門預算由各自部門公開。
總之，從預算公開的規定中可以看出，新預演算法規定的預算公開，不只是預算草案的公開，而是預算編制、執行和決算等整個財政運行過程的公開；不只是政府層面的公開，而是各級政府及組成部門全方位的公開。通過全過程、全方位的預算公開，把政府預算的錢袋子曬到了陽光之下，把預算的「黑箱」變成了「透明箱」。 地方政府債務問題如何規范，是預演算法修改中廣泛關注的問題，每一次修改也都觸動著各方面的神經。20世紀80年代末至90年代初，地方政府債券一度風行，許多地方政府為籌集資金修路建橋。為防範地方政府過度舉債，1994年制定預演算法時明確規定，「除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券」 （第28條），堵上了地方政府發債的道路。但不少地方政府在發展中面臨資金缺口，在土地出讓金等收入之外，也開始尋求各種形式的債務性融資。
特別是2008年應對國際金融危機以來，以地方融資平台等方式積累的地方政府性債務的規模急劇擴大，所形成的風險日益凸顯。根據審計署對全國中央、省、市、縣、鄉五級政府債務情況的全面審計結果，截至2013年6月底，全國各級政府債務總額約30.28萬億元，其中地方政府債務余額17.89萬億元，包括負有償還責任的債務10.89萬億元，負有擔保責任的債務2.67萬億元，可能承擔一定救助責任的或有債務4.34萬億元，地方政府債務較前兩年大幅增長。
雖然總體上看，地方政府性債務的各項風險指標處於國際通行的控制標准范圍內，風險總體可控，但也存在較大的風險隱患，特別不少地方政府債務率超過100%，債務余額超過當地綜合財力，甚至出現債務逾期等問題，需要加快予以規范和逐步化解。
與此同時，地方政府債券發行工作也在逐步推進。在總結1998-2004年間中央中央政府代地方政府舉債並轉貸地方的經驗基礎上，2009年，國務院首次批准發行地方政府債券2000億元，由財政部代理發行並列入省級預算管理。2011年起，財政部開始推動地方政府自行發債。2014年5月21日，經國務院批准，2014年上海、浙江、廣東、深圳等10省市試點地方政府債券自發自還。地方政府通過發行債券的方式舉借債務取得了一定的經驗。
綜合考慮地方發展需要、化解地方政府債務、風險防範化解等多方面因素，新預演算法確立了堵疏結合的原則，即在為地方政府舉債「開正門」的同時，也設置了若干安全閥來「堵偏門」，從六個方面確立了地方政府舉債的基本規則。
一是舉債主體，規定只能是經國務院批準的省級政府；二是用債方向，要求只能是用於公益性資本支出，不得用於經常性支出。三是債務規模，實行債券發行限額管理，不能超額發行。四是還債能力，應當有償還計劃和穩定的資金來源。五是管理機制，規定了有關的債務風險評估預警機制等。六是法律責任，明確規定了違規舉借債務或為他人債務提供擔保的法律責任。這些規定把地方政府在舉借債務開閘的同時，為政府舉債的風險能夠控制在合理區間套上了法律的「緊箍咒」。 2001年國庫集中收付制度改革以來，逐漸形成了國庫單一賬戶為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的國庫管理制度，推動了預算資金支付的透明、安全和高效。目前，全國已有55萬多個預算單位實現了國庫集中支付，基本上實現了全覆蓋。為此，新預演算法第61條正式確立了國庫集中收付制度，並明確政府全部收入和支出都實行國庫集中收付管理。但是關於國庫管理的具體方式上，圍繞人民銀行在國庫上的職責定位，雖然只是經理還是代理的一字之差，人民銀行、財政部以及有關專家學者各執一詞，從一審爭論到四審，也引起了媒體和社會公眾的廣泛關注。
綜合各方面意見，新預演算法仍然維持了國庫經理制的規定，這為國庫經理與代理之爭畫上了一個句號。為什麼這么改呢？主要加強預算資金支付監督、維護預算資金安全的角度考慮，即使在國庫支付制度改革的情況下，也不能削弱央行國庫作為第三方的監督制約作用，有必要賦予央行對國庫支出業務進行必要審核的許可權。因此，新預演算法繼續維持了原法規定的經理的表述，繼續明確央行經理中央國庫的法律條款，有利於央行依法履行經理國庫職責。
值得注意的是，新預演算法還對財政專戶進行了專門規定。按照有關法律法規的規定，財政專戶是各級財政部門在商業銀行及其他金融機構開設的資金賬戶，用於特定資金的專戶存儲、專款專用。按照核算管理的資金類型，財政專戶主要包括四類：專項支出財政專戶（如糧食風險基金等）、社會保險基金財政專戶、非稅收入收繳財政專戶、外國政府和國際金融組織貸款贈款財政專戶等。
由於實踐中國務院及有關部門、省級政府及其財政部門都有權審批財政專戶，甚至一些市縣也越權開設財政專戶，導致財政專戶數量眾多，大量財政資金以各種形式存在商業銀行，脫離國庫的有效監督，滋生了「小金庫」等腐敗問題。社會上要求取消財政專戶的聲音很大，但考慮到不少財政專戶（如社會保險基金賬戶、非稅收入專戶）有其現實必要性，新預演算法給財政專戶的設立留下了空間，並對財政專戶的條文從批准設立、專款專用等方面進行了多次從嚴的修改完善，規定只有法律有明確規定或者經國務院批準的特定專用資金，才可以設立財政專戶，並明確要求財政專戶收入也要納入國庫管理，這樣對財政專戶作了最嚴格的限制，也為健全國庫單一賬戶制度奠定了良好的法律基礎。 法定性支出是指法律法規及有關文件規定的預算中必須安排的預算支出項目。目前，主要集中在教育、科技、農業等7個領域，有關法律法規等規定了相關預算支出不低於一定比例或增長幅度。此外，其他一些法規文件也對文化、社保、醫療等領域作出了預算安排的規定。
法定支出的積極作用，是體現了對重點領域、薄弱環節加快發展的預算支持。但在實踐中，也出現了固化預算支出結構、分割和肢解預算的完整性、削弱財政宏觀調控能力等問題。同時，相關法律對於財政預算安排的規定，也影響到預演算法的法律效力。為此，新預演算法刪除了預算審查和執行中涉及法定支出的規定，同時強調各級一般公共預算支出的編制中，國家確定的各項重點支出，應當在統籌兼顧的原則下，在保證基本公共服務合理需要的前提下，予以優先安排。同時，還規定了在各級人大審查預算草案及預算調整方案時也明確將重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當作為重點審查內容。 從國外經驗看，審查預算是議會的最重要的職責，議會通過對預算的控制實現對政府行為的有效監督。在預演算法修改的整個過程中，對於加強人大對預算的審查監督，真正實現通過預算對政府行為的控制與監督，各方面有著強烈的呼聲。
新預演算法在總結近年來各級人大預算審查監督經驗的基礎上，針對實踐中反映強烈的問題，主要對人大如何有效行使預算審查監督權作了較具體的規定。
一是規定預算草案的細化要求。針對實踐中預算過粗、「看不清、弄不懂」等問題，新預演算法規定一般公共預算草案應當按照功能分類和經濟分類編制，分別反映預算的支出方向和具體支出用途，按保障功能分類編列到項（類、款、項三級），按經濟性質分類編列到款（類、款兩級），通過二者結合，全面反映預算支出的全貌。同時，對轉移支付支出的編制也提出了明確要求。
二是完善預算的初步審查制度。實踐中預算審查專業性強，而人大會期有限，針對這一問題，新預演算法總結實踐經驗，進一步完善了預算草案的初步審查制度，明確初步審查的范圍包括預算草案、預算調整方案和決算方案，審查機構由有關專門委員會或者縣級人大常委會進行，規定了審查的時限要求等內容。
三是明確了預算審查的重點審查內容、預算調整審查的有關程序以及預算執行監督的有關規定。

⑤ 預算作為重要的控制方法在控制系統中起到哪些重要作用它具備哪些優缺點

一、單式預算和復式預算

（一）單式預算

單式預算是傳統的預算組織形式，它是在預算年度內將全部的預算收入和支出匯列於單一的預算收支表格內，而不區分各類預算收支的經濟性質。

在20世紀30年代以前，世界各國所普遍採用的是單式預算組織形式。當時西方各國信奉的是古典經濟學派的經濟理論。人們反對政府幹預經濟，主張縮小政府職能，壓縮政府開支，在財政上提倡預算收支平衡，反對財政赤字。這在當時的歷史條件下，單式預算組織形式對監督政府預算行為和控制收支規模，維持預算收支平衡起到了重要作用。

單式預算的優點是綜合性強、結構簡單、便於操作。它把全部的預算收支匯集到一個預算收支平衡表中，明確地、完整地反映財政收支活動的全貌。所以便於立法機構的審議和社會公眾監督。但是，單式預算也存在著明顯的缺點：（1）沒有按經濟性質的不同區分預算收支，因此就不能反映各項收支之間的對應關系，不利於經濟分析和宏觀經濟調控。（2）各項收入加總和各項支出加總，然後進行總量平衡，看不出預算赤字是發生在哪個方面，容易掩蓋了預算赤字的真實狀況。（3）經常性收支和債務性收支混在一起，容易造成經常性支出和建設性支出的相互擠占，不利於考核預算資金的使用效益。正因為單式預算對應性弱、透明度低，不利於政府進行有選擇的宏觀經濟調控和不利於經濟效率分析這些缺點的存在，所以，不少的國家放棄了這一預算組織形式，轉而採用了復式預算，或者對單式預算進行了改進。

（二）復式預算

1．復式預算的概念

復式預算是在預算年度內，把全部的預算收支按其經濟性質的不同，分別匯編於兩個或兩個以上的預算。世界各國通常的做法是分為經常性預算和資本性預算。這里應該注意的是，各國復式預算的具體結構各有差異，各個分預算的稱謂也不相同，即使是採用兩式結構的復式預算，有的是截然分開，也有的是交叉使用。

2．復式預算的優缺點

復式預算相比於單式預算明顯地存在著一些優點：(1)對應性強。在同一個預算年度內，把所有的預算收支按其不同的經濟性質、不同的來源和用途，分別匯編於不同的收支對照表中，以特定的收入用於特定的支出，使收支之間保持穩定的對應關系。(2)透明度高。復式預算的各個分預算之間是相對獨立的，一般不能相互混淆，資金不能相互擠占，自成一體，自求平衡。各分預算的年終結余或赤字明確，增強了預算的透明度，其結轉要經過一定的規程，共同構成一個完整的預算體系。(3)預算結構清晰，便於分類管理和控制。復式預算把預算收支按經濟性質劃分得具體、明確，這便於政府採取各種不同的預算政策，加強對各類預算收支的分類管理，有利於控制預算資金的流向和流量，也有利於對經常性支出不合理增長的制約和對資本性支出的「成本—效益」分析。

但是，復式預算也有一些缺點。這主要表現在復式預算的各分預算之間的劃分標准上難以掌握。實行復式預算要求，對每項預算收支必須進行定性分類，以便於分別列入不同的分預算之中。這無論在預算管理，還是在技術處理上，都是有高標准要求的。從我國近十年的實踐看，尚屬一個難點。此外，復式預算自身對資本預算的規模沒有量的限制，而資本預算有相當一部分資金是來源於借債。如果借口投資需要而大量舉債，資本預算必然膨脹，容易造成國債規模失控。

3．我國復式預算制度的實行情況及其改進

長期以來，我國一直是採用單式預算組織形式。但自改革開放之後，隨著我國市場經濟的發展，國民經濟的分配格局發生了巨大變化，國家財政也日益壯大起來。同時，國家對經濟管理和財政管理提出了更高的要求。為了適應這種發展變化的要求，1991年國務院頒布了《國家預算管理條例》，規定從1992年起國家預算按復式預算編制。於是，財政部在1992年對我國的國家預算、中央預算和部分省市預算開始試編。1994年我國出台的《預演算法》中規定，「中央預算和地方各級政府預算按照復式預算編制。復式預算的編制辦法和實施步驟，由國務院規定。」這就是說，我國從1995年開始，各級政府都要編制復式預算。雖然我國實行復式預算制的實施步驟相當緩慢，但從試行，到立法，再到全面推開，這本身就是預算管理和管理思想上的一種進步。目前，我國所採用的復式預算結構是兩式結構：經常性預算和建設性預算。經常性預算收入是國家以社會管理者的身份取得的各項稅收收入和其他一般性收入；經常性預算支出是國家用於維持政務活動、保障國家安全和社會秩序、發展各項事業、以及用於人民生活和社會保障等方面的開支。建設性預算收入是經常性預算結余、專項建設性收入；建設性支出是指國家預算中各項經濟建設活動的支出。

我國實行復式預算有重要的意義和作用，主要表現在實行復式預算有利於健全財政職能，能夠提高財政分配的透明度和強化預算約束機制，提高預算管理水平，對其他各項財經改革起到積極的推動作用。但是，我國現行復式預算制度在實行中還存在一些問題，主要表現在：(1)目前所實行的復式預算結構比較粗略，還不適應進一步加強財政預算管理的要求。(2)有些政府收支活動尚未反映在復式預算中，如各種專項基金。(3)不能有效控制債務規模。在建設性預算中，建設性支出基本上都是通過舉債來彌補，而建設性支出需求是無限的，這樣債務規模不好控制。(4)目前的復式預算分類方法不夠明了，難以考察其經濟效益，還不適應市場經濟的要求。

有鑒於此，我國財政理論界和實踐界就現行復式預算提出了許多改進方案或完善我國現行復式預算的基本思路。中共中央《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中指出，「改進和規范復式預算制度，建立政府公共預算和國有資產經營預算，並可根據需要建立社會保障預算和其他預算。」還有的主張，根據我國社會主義市場經濟的建設進程和我國的財稅體制已經進行了重大改革的情況，參照其他國家的做法，結合政府預算收支分類的改革，在現有復式預算的基礎上進行完善。其基本思路是：(1)仍然是兩式結構，但把原來的建設性預算改稱為資本性預算，即經常性預算和資本性預算。(2)經常性預算收入主要包括稅收收入與非稅收入。稅收收入與原來的內容沒有多大變化。非稅收入主要包括行政性收費、專項收入、地方上解收入、其他收入。將地方上解收入不再單獨作為一個層次反映。地方的上解上級支出作為地方上解收入的負項反映。經常性支出主要包括十個部分：即國防支出、行政管理支出、事業發展支出、社會保障支出、對外援助支出、專項支出、付息支出、其他支出、預備費、補助地方支出。(3)資本性預算收入主要包括三部分：即經常性預算結余、資本性收入（即非稅收入中的基金收入、國有資產收益等）、債務收入。資本性支出主要包括兩部分：即經濟建設支出和環境保護支出。(4)經常性預算不能出現赤字。為了控制債務規模，在資本性預算下列出債務收入的依存度和債務規模佔GDP的比重兩個指標。

二、增量預算和零基預算

（一）增量預算

從內容和計量上的差別作為依據來劃分，政府預算可分為增量預算和零基預算。增量預算是指財政收支計劃指標是在以前財政年度的基礎上，按新財政年度的經濟發展情況和財政經濟政策要求，加以計算和調整後而形成的預算。它與零基預算是對應的。事實上，零基預算通常只用於具體收支項目，還未成為一種確定的編制政府預算的一般方法。從世界各國的預算實踐中看，無論是單式預算還是復式預算，主要仍採用增量預演算法。至於其他各種類型的預算，有些是屬於政府預算政策或管理方式方面的代名詞，如國民經濟預算、充分就業預算、通貨膨脹預算、財政風險預算等；有些是某項或多項財政收支指標的測定方法，或預算執行情況的考核方法，如中長期預算、項目預算、行動預算、績效預算等。我國的政府預算無論是單式預算還是復式預算，也主要是採用增量預算。同時在現階段某些具體項目計劃上也採用零基預算方法，並且其使用范圍有進一步擴大的趨勢。這與我國改革開放以來，合理地吸收和借鑒西方發達國家先進的預算形式和管理方法有關。

（二）零基預算

1．零基預算的基本概念

零基預算是指在編制年度預算時，不依以往年度的預算收支量為基礎，對每個部門的工作計劃進行全面地重新審核和測算，來確定各部門所需資金而形成的預算。理解這一概念要把握三點：（1）簡單地說，零基預算就是在編制預算時一切從零開始。（2）嚴格地說，是指在編制年度預算時，對每個部門的工作計劃進行全面審核，然後再確定各部門的資金量。也就是說，不僅對年度內新增任務進行審核，而且要對以前年度確定的項目進行審核。（3）在評估過程中，有的項目可能是一切從零開始；但大多數情況是對原方案做一些修訂。

2．預算的基本要素

零基預算有三個基本要素，即決策單位、一攬子決策和排序。這是編制零基預算過程中的關鍵步驟。（1）決策單位。這是零基預算的基本單位，也是基本預算單位。在採用零基預演算法編制預算時，可以用一個項目作為一個決策單位，也可用一個部門的一個機構作為決策單位。例如，在核定某個部門預算時，該部門所屬單位就可以作為基本的決策單位。（2）一攬子決策。在確定了決策單位之後，每一個決策單位的負責人都要對他所負責的活動進行分析，考慮提供不同服務水平的影響，以及不同服務水平所需要的經費，將上述活動匯集成文字資料就是一攬子決策。決策單位的負責人應該針對所負責的任務，根據經費開支的不同，為決策者提供幾個不同的方案，並指出這幾個方案的服務水平。（3）排序。排序是在制定出一攬子決策方案以後，決策單位根據本部門或機構的職責，將對本部門影響最大的方案，按從大到小的順序排列，呈送給決策單位的管理層。各決策單位的管理者對每一個由決策單位負責人呈送上來的一攬子決策賦予相應的價值，編制「排序表」，標明每一決策所需人力和資金。

3．零基預算的國際經驗及其對我們的啟示

零基預算起源於美國，在國際上有重要的影響。1979年卡特出任美國總統，聯邦政府決定全面採用零基預演算法編制預算。卡特政府宣稱，編制預算將不僅集中於新的計劃，而且對正在進行計劃的所有預算申請，也都將從零加以審核。不必需和過時的活動將被結束，資金將重新調撥給重要計劃。許多州政府紛紛效法。到1982年大約有18個州採用了零基預算編製法。此後，世界上其他一些國家也陸續採用了這一預算編制方法。但是，由於零基預算編制要從基層單位做起，需要層層按照零基預算的原則進行審核，工作量大，並需要強有力的信息數據支持，因此，操作上遇到了很多困難。里根上台以後，認為零基預算是降低費用的有效手段，因此，在做了一些修改之後，繼續實行了零基預算編製法。出於政治上的考慮，里根撇棄了與卡特總統有聯系的零基預算這個名稱。在此之後，從表面上看，零基預算編製法似乎在美國被放棄。但實際上，很多部門，無論是政府部門還是私營部門，仍然在運用零基預算編製法的一些具體做法。他們放棄的是一些繁瑣的程序和名稱。可見，零基預算是政府公共支出發展進程中的一個重要階段。

美國零基預算的實踐，對我們提供了許多重要啟示：（1）零基預算是一個龐大的理論體系，但完全嚴格地按照這個理論體系去付諸於實踐，其信息量要求太高，工作量太大，難以操作。即使在國外也沒有完全按照設計者的要求去做。所以我國應該結合國情，借鑒其合理內核，運用於我國的政府預算管理之中。（2）我國的預算改革，要注意「目標、有效性和效率」三位一體的原則。20世紀70年代以來，市場經濟國家的政府支出規模明顯增大，比20世紀初年預算支出佔GDP的比重提高了一倍。因此各國都期望把政府公共支出控制在合理的規模以內。我國自然也不例外。零基預算的理論要求和實踐證明，這三條准則在政府支出管理中是相輔相成、不可分割的。我國的預算改革應該體現出這三條原則的一致性。（3）零基預算是方法，不是目的。它自身存在一些過於繁瑣的弊端，但它的理財思想和某些具體做法頗有先進之處。我們可以與其他預算編制辦法並用，取其長，補其短。

第三節 政府預算的編制、執行與決算

一、政府預算的編制

（一）政府預算編制前的准備工作

1．修訂政府預算收支科目和預算表格

政府預算收支科目是政府預算收支的總分類及明細分類。它系統地反映政府預算收入來源和預算支出方向，是編制預算、辦理繳款、撥款、進行會計核算、財務分析、財政統計等的核算工具。政府預算科目由收入科目和支出科目組成。

目前，我國的政府預算收入科目包括：一般預算收入科目、基金預算收入科目、債務預算收入科目，分為「類」、「款」、「項」、「目」四級。政府預算支出科目與上述分別對應，但分為五級科目，即「類」、「款」、「項」、「目」、「節」。這些不同級別科目之間的關系是：前者是後者的概括和匯總；後者是前者的具體化和補充。為了正確反映政府預算收支的內容，適應預算管理的要求，每年在編制政府預算之前，都必須根據財政經濟發展變化的情況，對政府預算收支科目進行修訂。

預算表格是預算收支指標體系的表現形式。將預算收支數字、相關資料和計算依據等，科學地安排在表格中，就可以清楚地反映出預算的全部內容。由於財政預算管理制度的變化，各個財政年度的預算表格有所不同。在一般情況下，由財政部在上年預算表格的基礎上，對預算年度所適用的預算表格進行修訂。為了便於我國政府預算的匯總，省級政府總預算表格和財務收支計劃，必須由財政部統一制定；省級以下的各級政府總預算、單位預算表格，要在保證中央總體要求的前提下，由省級財政部門根據各自的具體情況自行擬定。

2．對本年度預算執行情況的預計和分析

各級政府在編制下年度預算之前，要對本年度預算執行情況進行預計和分析。根據當年預算收支的實際執行情況，結合財政經濟發展趨勢，參照歷年的預算收支規律，預計後幾個月的預算收支完成情況，匯總為本年度的預算收支預計數，作為編制下年度預算的重要參考。

對本年度預算執行情況的預計和分析，是確定下年度預算收支指標的基礎。因此，為了使預算收支預計數符合實際，在對本年度執行情況的預計和分析時，要著重於以下三個方面：（1）分析本年度預算實際執行數是否做到應收盡收，有無虛收現象；支出是否有超支，或應支未支現象。（2）分析本年度的後幾個月，有無新的、重大的財經政策出台和其他影響預算收支變化的因素，如工資、價格、稅率、社會保障等方面。（3）分析檢查年初安排的各項增收節支措施的落實情況，取得的實際效果如何。這里應該注意的是，在我國預算改革中，有的地方可能採取標准預算周期制，會有專門編制預算的機構。上述這種分析會有所變化。但基本思路仍有參考價值。

3．定計劃年度預算收支指標

在對本年度預算收支執行情況進行預計和分析的基礎上，財政部要根據國家的方針政策和財政經濟發展狀況，擬定計劃年度政府預算收支控制指標。這對中央本級來說，是收支控制指標；對地方來說，則是指導性地方預算收支任務。這種控制指標經國務院審定後下達，作為各地方、各部門編制年度預算的依據。

預算年度收支控制指標基本上規定了預算收支規模和增減變動，它是中央財政和地方財政之間預算年度資金分配的初步框架。我國目前的這種做法，有利於政府預算編制工作的順利進行，有利於協調國民經濟各部門之間資金分配的比例關系，有利於協調中央和各地方之間的財政分配關系，以解決地區之間的平衡問題。在各級政府預算的編制之前，做好這項准備工作十分重要。它一方面要體現國家的方針政策，所以要本著實事求是的科學態度；另一方面這是一項政策性強、業務水平要求很高的工作，所以要運用可靠的數據反復測算，盡力達到預算收支控制指標的准確性。

4．頒發編制政府預算草案的指示、規定

為了使各級政府預算的編制符合國家的方針政策以及國民經濟和社會發展計劃的要求，保證政府預算編制的統一性、完整性和准確性，每年在政府預算編制之前，財政部還要對預算編制工作進行具體部署。財政部根據國務院關於編制預算草案的指示精神，擬定關於編制預算草案的具體規定，提出有關預算收支劃分、預算管理方面的具體要求，供各地方、各部門編制預算草案時參照執行。這些指示和規定具有很強的可操作性，不能含混不清。

（二）政府預算的編製程序

現代政府預算的編製程序一般是要經過政府行政部門編制草案、政府財政部門匯總審核、政府首長審核批准、議會審核這么四個大的階段。我國政府預算的編制之前做好上述准備之後，就進入預算編制階段。在政府預算的編制中，應遵循及時性原則、平衡性原則、真實性原則和合理性原則。這是基本要求，並不排除在某些預算年度因國家整體利益的需要而出現不平衡的現象。我國政府預算的編製程序與其他國家的一般程序基本一致。但我國具體實行的是「兩上兩下」的程序。

「一上」是指，基層預算單位編制本單位在預算年度的收支建議數，上報上級部門。上級部門根據國務院關於編制預算的指示和財政部下達的編制預算的具體要求，結合國家社會經濟發展情況和本部門的具體情況，提出本部門預算年度的收支建議數，上報財政部門。

「一下」是指，財政部門根據政策要求和工作任務，認真審核各主管部門上報來的預算收支建議數，再根據徵收部門報來的財政收入測算數，審核匯總成年度預算收支草案報政府批准。財政部門將政府批準的預算控制數下達到各主管部門，再層層下達到各基層預算單位。

「二上」是指，各主管部門按照下達的預算控制數，根據情況下達到所屬下級預算單位和落實到具體項目，按照財政部門的要求編制本單位預算草案，由主管部門匯編成本部門的部門預算草案上報財政部門。

「二下」是指，財政部門收到各主管部門報來的預算草案後，進行審核匯總，形成本級政府總預算草案，報同級人民政府。政府批准之後，向人民代表大會提交政府預算草案。人民代表大會審議批准政府預算草案後，即成為具有法律效力的政府預算。財政部門在規定時間內批復部門預算，主管部門接到財政部門批復的預算後，再在規定時間內批復所屬單位預算。

我國實行部門預算改革後，「兩上兩下」的編報辦法不變。

（三）收入預算和支出預算的內容和測算規定

我國各級政府預算、部門預算和單位預算的收支測算，一般是根據歷年收支情況和下一年度增減變動因素進行。以部門預算為例，它包括一般預算和基金預算。

1．收入預算的內容和測算規定

（1）一般預算收入主要包括上年結轉、財政撥款、行政事業單位預算外資金、上級補助收入、事業收入、事業單位經營收入、附屬單位上繳收入、其他收入、用事業基金彌補收支差額等。（2）基金預算收入主要是國家規定的納入預算管理的各項基金。基金收入的測算，首先要確定本部門納入預算管理的基金項目，然後確定影響各基金項目的收入因素。在此基礎上確定部門基金預算收入的總額。上述這兩部分收入，分別列入不同的收入預算表中。

2．支出預算的內容和測算規定

（1）一般預算支出主要分為兩部分，即行政事業支出、生產建設和事業發展支出。行政事業支出這一部分，主要包括行政事業性支出、上繳上級支出、事業單位經營支出、對附屬單位補助支出。生產建設和事業發展支出這一部分，主要包括基本建設支出、其他生產建設性支出、事業發展支出三部分。（2）基金預算支出主要是國家規定的納入預算管理的各項基金支出。部門預算基金支出的測算首先要確定本部門納入預算管理的基金項目，然後確定上年基金結余，再考慮各項基金支出的具體需要。部門預算收支測算完成之後，要按照規定填列相應表格，編寫預算說明，報送財政部門。

（四）政府預算的審批

1．財政部門的審核階段。財政部門對各主管部門報來的預算進行認真審核，其審核的主要內容是：年度預算收支是否有赤字、運用預算科目是否正確、預算收支測算是否准確、預算外收支是否平衡、與財政部門下達的預算支出控制指標是否一致、是否按規定編寫預算說明。

2．政府首長的審核階段。各主管部門的預算編報完成並經財政部門審核之後，財政部門應將匯總的部門預算，連同各部門報來的部門預算，送政府首長審批。經行政首長批准之後，送人民代表大會初審。

3．人民代表大會審核階段。人民代表大會對政府預算的審核主要分為兩個階段：第一是初審階段。財政部門根據行政首長的指示，將政府預算草案報人民代表大會財經委員會進行初步審核。其審核的主要內容是：各項收支安排是否符合法律、法規的規定；預算收支規模是否與國民經濟和社會發展計劃一致；國債規模是否合適等方面。財政部門根據人民代表大會財經委員會的意見修改後，報送行政首長批准。第二是審議階段。財政部門正式代表政府向人民代表大會提交預算草案。人民代表就政府預算和部門預算進行審議，最後通過預算草案。

4．政府預算批復階段。財政部門根據人民代表大會批準的預算，在規定的時間內批復部門預算。《預演算法實施條例》規定，財政部要在人民代表大會通過預算後的30天內批復中央部門預算；主管部門接到財政部門批復的部門預算後的15天內，批復所屬單位預算。

二、政府預算的執行

政府預算經過批准之後，就進入預算執行階段。正確組織預算執行工作是實現政府預算收支任務的核心工作，是預算管理的重要組成部分。它不僅關繫到國家方針政策的貫徹執行以及國民經濟和社會發展計劃的全面實現；而且，這是一項經常的、細致的、艱苦復雜的系統工程。我國《預演算法》規定，各級預算由本級政府組織執行，具體工作由本級政府財政部門負責。

（一）預算收入的執行

積極正確地組織預算收入是全面實現政府預算的基礎，是完成各項支出資金需要的保證。我國預算收入的執行是由財政部門統一負責組織，並按各項預算收入的性質和徵收方法，分別由財政機關、稅務機關、海關負責徵收和管理。國家金庫負責預算收入資金的收納和保管。

組織預算收入的執行，重點是做好以下幾方面的工作：(1)根據組織預算收入的需要，制定相關政策和各種制度，研究和制定組織收入的方法，以節約徵收經費，提高徵收效率。(2)根據預算收入任務和收入計劃，幫助和督促各經管收入的部門、納稅義務人和繳款人努力完成預算收入任務，把一切應繳收入及時地、足額地繳入國庫，保證政府預算收入隨著經濟的發展而增加。同時，要防止單純地為完成預算收入任務而形成「虛收」。(3)經常檢查預算收入執行情況，分析國家法規、政策，以及國家政治經濟情況的發展變化對預算收入的影響，及時解決預算執行中的矛盾和問題，提出加強預算管理、增加收入、改進工作的措施和建議。(4)加強徵收機關和相關部門的分工協作，建立收入直達國庫制度和信息共享制度。堅決糾正預算收入征管中的一些違法亂紀行為，維護國家預算收入的完整性。

（二）預算支出的執行

預算支出執行是在國家統一領導、統一計劃下，由各支出機關具體負責執行。財政部門在組織預算支出執行中處於主導地位。做好預算支出的執行工作應著重於以下幾個方面：(1)按照公共財政的要求和組織預算支出執行的需要，制定國家預算支出的政策和法規，制定預算支出管理的各種制度和辦法。(2)根據部門預算制定年度、季度、月度用款計劃，准確掌握國庫庫款情況。按照集中支付制度的規定，適時地、正確地把預算資金撥付到用款單位。(3)建立經濟責任制，明確各預算部門和單位的責任，確保預算資金高效和節約使用。(4)在保證重點支出需要的基礎上，根據國庫存款的余額，積極穩妥地推進國庫資金的資本營運，實現預算收支的動態平衡。(5)依法安排預算周轉金，解決季節性資金收支進度不均衡的矛盾，做好資金調度平衡。

（三）預算執行中的調整

在政府預算執行中，由於國際、國內政治經濟形勢總是在不斷地發展變化，往往會出現一些意想不到的事件會影響到原政府預算的執行。這就有必要進行預算調整，根據新的情況組織新的預算平衡。所以，預算調整是在預算執行過程中，通過改變預算收入來源和支出用途，以及預算收支規模，組織新的預算平衡的方法。預算調整一般有兩種情況：一種是全局調整；一種是局部調整。全局調整並不經常發生，只是在某些特殊情況下，國家對年度國民經濟和社會發展計劃作出重大調整時，國家預算才進行全面調整。這實際上等於重新編制一次國家預算。預算的局部調整則是經常發生的事情。局部調整有以下幾種情況：(1)動用預備費；(2)預算的追加追減；(3)科目流用；(4)預算劃轉。

（四）預算執行情況的分析

國家預算執行情況是國家政治經濟生活的綜合反映。對此作出科學地分析，可以及時掌握經濟發展和政策的貫徹情況。研究預算執行中的問題和各種有利、不利因素，可以總結經驗教訓，及時地採取相應措施，以保證國家預算收支任務的圓滿實現。做好預算執行情況分析，必須建立健全預算執行信息反饋系統，進一步完善預算會計報表和相應的財務報表、稅收報表、金?/div>