2015年新預演算法

A. 中華人民共和國預演算法的修改解答

素有「經濟憲法」之稱的預演算法日前完成實施20年來的首次大修，並將於2015年1月1日起施行。新預演算法回應百姓期待重點修改了哪些內容？傳遞出怎樣的改革動向？財政部部長樓繼偉本周接受記者采訪為公眾詳解新預演算法。
新預演算法折射下一步改革方向
樓繼偉說，1995年開始施行的原預演算法在今天已難適應形勢發展要求，尤其是按照國家治理體系和治理能力現代化的要求，有必要全面修改預演算法。
他指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，此次修改突出預算的完整性，政府全部收支要納入預算管理；遵循預算公開原則，強調預算必須接受社會監督；更加符合經濟規律，拓展預算審核重點、完善地方債管理等多處修改，傳遞出建立現代財政制度的改革方向。
亮點一：政府全部收支入預算接受人民監督
新預演算法一大亮點是實行全口徑預算管理，如第4條明確規定「政府的全部收入和支出都應當納入預算」；第5條明確規定「預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算」。
樓繼偉說，實行全口徑預算管理，是建立現代財政制度的基本前提。收入是全口徑的，不僅包括稅收和收費，還包括國有資本經營收入、政府性基金收入等；支出也要涵蓋廣義政府的所有活動；同時，將地方政府債務納入預算管理，避免地方政府債務游離於預算之外、脫離人大監督。
亮點二：避免「過頭稅」 預算審核重點轉向支出預算和政策
原預演算法規定預算審查重點是收支平衡，並要求預算收入徵收部門完成上繳任務。於是在客觀上帶來預算執行「順周期」問題，容易導致收入徵收部門在經濟增長放緩時，為完成任務收「過頭稅」，造成經濟「雪上加霜」；而在經濟過熱時，為不抬高基數搞「藏富於民」，該收不收，造成經濟「熱上加熱」。
樓繼偉說，新預演算法旨在改變這一現狀，將審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。同時，收入預算從約束性轉向預期性，通過建立跨年度預算平衡機制，解決預算執行中的超收或短收問題，如超收收入限定沖抵赤字或補充預算穩定調節基金，省級一般公共預算年度執行中出現短收，允許增列赤字並在下一年度預算中彌補等。這些規定強調依法徵收、應收盡收，有助於避免收「過頭稅」等行為，增強政府「逆周期」調控政策效果。
亮點三：規范專項轉移支付減少「跑部錢進」
針對地方可自由支配的一般性轉移支付規模偏小、限定用途的專項轉移支付項目繁雜、交叉重復、資金分散、配套要求多等問題，新預演算法第16條、第38條、第52條等條款對轉移支付的設立原則、目標、預算編制方法、下達時限等做出規定。
樓繼偉說，新預演算法重點規范了專項轉移支付，如強調要建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制、市場競爭機制能夠有效調節事項不得設立專項轉移支付、除國務院規定上下級政府應共同承擔事項外不得要求下級政府承擔配套資金等，有利於減少「跑部錢進」現象和中央部門對地方事權的不適當干預，也有利於地方統籌安排預算。
亮點四：「預算公開」入法從源頭防治腐敗
與原預演算法相比，新預演算法首次對「預算公開」做出全面規定，第14條對公開的范圍、主體、時限等提出明確具體的要求，對轉移支付、政府債務、機關運行經費等社會高度關注事項要求公開作出說明，並在第92條中規定了違反預算公開規范的法律責任。
樓繼偉認為，將預算公開實踐成果總結入法，形成剛性的法律約束，是預演算法修改的重要進步，有利於確保人民群眾知情權、參與權和監督權，提升財政管理水平，從源頭上預防和治理腐敗。
而對於預算不夠細化問題，新預演算法第32條、37條、46條等多處做出明確規定，如強調今後各級預算支出要按其功能和經濟性質分類編制。樓繼偉說，按功能分類能明確反映政府職能活動，知道政府支出是用到教育上還是水利上；按經濟分類則明確反映政府支出按經濟屬性究竟是怎麼花出去的，知道有多少用於支付工資，多少用於辦公用房建設等。兩種方式不能偏廢，分別編制支出功能分類和經濟分類預算有利於更全面理解預算是怎樣實現的。
亮點五：嚴格債務管理 防範債務風險
相比原預演算法，新預演算法為地方政府債務管理套上預算監管的「緊箍咒」。樓繼偉說，目前地方政府債務風險雖總體可控，但大多數債務未納入預算管理，脫離中央和同級人大監督，局部存風險隱患。
按照疏堵結合、「開前門、堵後門、築圍牆」的改革思路，新預演算法第35條和第94條，從舉債主體、用途、規模、方式、監督制約機制和法律責任等多方面做了規定，從法律上解決了地方政府債務怎麼借、怎麼管、怎麼還等問題。
亮點六：「勤儉節約」入法 違紀鐵腕追責
針對現實中的奢侈浪費問題，新預演算法對於厲行節約、硬化支出預算約束做出嚴格規定，如第12條確定了統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，第37條規定嚴控機關運行經費和樓堂館所等基本建設支出等。
樓繼偉說，相對於原預演算法僅就擅自變更預算、擅自支配庫款、隱瞞預算收入等三種情形設置了法律責任，且不夠具體明確，新預演算法重新梳理了違法違紀情形，加大了責任追究力度，在第92、93、94、95四條里集中詳細規定了法律責任。如對政府及有關部門違規舉債、挪用重點支出資金，或在預算之外及超預算標准建設樓堂館所的，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分。此外，如構成犯罪還將依法追究刑事責任等。
將抓緊修訂預演算法實施條例
新預演算法即將施行，貫徹實施如何不打折扣至關重要。樓繼偉表示，關鍵要做好新預演算法實施的立法配套工作。
他指出，中央層面需按照新預演算法確定的原則及授權，抓緊修訂預演算法實施條例，研究制定財政轉移支付、財政資金支付、政府債務管理、政府綜合財務報告等方面的規章制度；地方層面可制定有關預算審查監督的決定或者地方性法規。總之，要加快形成一套較完善的現代預算制度，增強新預演算法的可操作性、可執行性，為依法理財奠定堅實的制度基礎。

B. 新預演算法實施條例評析：社保預算、國庫、地方債、稅收返還 楊志勇

2015年新預演算法實施以來，預算改革加快進行，現代財政制度也在加快建立和完善之中。近日，新預演算法實施條例頒布並將於2020年10月1日起施行，這將為進一步落實預演算法，鞏固財政改革前期成果提供製度上的保障，讓財政改革在法治的軌道上進行。預演算法涉及面廣，預演算法實施條例同樣如此。本文只就新預演算法實施條例中的社會保險基金預算、國庫管理、地方債管理、稅收返還等談點看法。
財政補貼體現社會保險基金預算的公共屬性
新預演算法實施以來，一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算四位一體，形成了統一的預算體系。四本子預算各有特點，社會保險基金預算更是如此，具有特定的服務對象，對所服務的人員更有針對性。
但四本子預算均有公共屬性，正是在這一意義上，社會保險基金預算得到財政補貼。新實施條例第三條規定：「社會保險基金預算應當在精算平衡的基礎上實現可持續運行，一般公共預算可以根據需要和財力適當安排資金補充社會保險基金預算。」這一規定可見一般公共預算在預算體系中的重要地位。
對於一個人口老齡化且老年人存量較大的國家來說，社會保險基金預算的可持續性是個大問題。最近幾年，一般公共預算補助社會保險基金預算的金額越來越大。2019年全國社會保險基金收入83152.13億元，支出74740.78億元，結餘8411.35億元，而當年全國社會保險基金收入中來自財政補貼（即來自一般公共預算）的有19103.12億元，這意味著如果沒有財政補貼，社會保險基金年度可持續運行都成問題。人口老齡化意味著領取養老金人口佔比的增加，意味著醫療費用的增加。前者加大基本養老保險基金支出壓力，後者加大醫療保險基金支出壓力。醫療費用水平與醫療技術進步有關。一些疾病本來不可治療，但隨著技術進步，或可治癒，或不能治癒但可以帶病生存，相應的醫療費用增加，相應的養老金支出也會增加。醫療技術與其他許多技術進步不太一樣，在短期內醫療費用有可能不降反升。而且，醫療保險支出還與社會進步有關。一些疾病原先未納入醫保范圍，隨著社會進步納入醫保，醫保支出就會增加。當社會保險基金預算可持續性遇到困難時，或改革社會保險基金制度，或加大財政補貼，新實施條例為加大財政補貼提供了必要的制度支持。
各級國庫庫款的支配權屬於本級政府財政部門
國庫管理最為引人注目。有人費心費力要在新實施條例中找到相關爭論的解決方案，但實際上，國庫管理制度改革早在2000年國庫集中收付制度改革之初就已確定了大方向。
國庫庫款如何支配，看似爭議最大，但關於這方面的內容，新預演算法第五十九條就有明確的規定：「各級國庫庫款的支配權屬於本級政府財政部門。除法律、行政法規另有規定外，未經本級政府財政部門同意，任何部門、單位和個人都無權凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫的庫款。」
而且，新預演算法第九十三條還有人員問責的規定，即各級政府及有關部門、單位違反預演算法規定凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫庫款的，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予降級、撤職、開除的處分。
新實施條例第九十三條對違反預演算法法規定凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫庫款作了明確的界定，直指六種行為：未經有關政府財政部門同意，凍結、動用國庫庫款；預算收入徵收部門和單位違反規定將所收稅款和其他預算收入存入國庫之外的其他賬戶；未經有關政府財政部門或者財政部門授權的機構同意，辦理資金撥付和退付；將國庫庫款挪作他用；延解、占壓國庫庫款；占壓政府財政部門撥付的預算資金。
無疑，這些規定讓國庫庫款管理更具有可操作性，從而可以更好地促進國庫管理的現代化。
建立健全地方債風險防範機制
地方政府債務問題一直備受關注。
新預演算法第三十五條規定：「經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批准。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批准。舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用於公益性資本支出，不得用於經常性支出。」
新實施條例第四十三條對此作了細化，即：「地方政府債務余額實行限額管理。各省、自治區、直轄市的政府債務限額，由財政部在全國人民代表大會或者其常務委員會批準的總限額內，根據各地區債務風險、財力狀況等因素，並考慮國家宏觀調控政策等需要，提出方案報國務院批准。 各省、自治區、直轄市的政府債務余額不得突破國務院批準的限額。」
新預演算法第三十五條還規定：「除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。」地方政府違規擔保一度是地方債風險管理領域的突出問題，新預演算法的規定已經堵上這一漏洞，強化了地方政府債務風險管理。新實施條例對地方政府債務余額限額作了明確的界定，即使用的是債務限額大口徑的概念，包括一般債務限額和專項債務限額。
新實施條例第四十五條對省級政府財政部門如何管理本地區債務作出規定；「接受轉貸並向下級政府轉貸的政府應當將轉貸債務納入本級預算管理」，突出了各級政府債務的全口徑預算管理；「地方各級政府財政部門負責統一管理本地區政府債務」突出了地方債務管理的主體責任。
新實施條例第四十七條規定：「財政部和省、自治區、直轄市政府財政部門應當建立健全地方政府債務風險評估指標體系，組織評估地方政府債務風險狀況，對債務高風險地區提出預警，並監督化解債務風險。」這是對新預演算法「國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監督」規定的細化和擴展，有利於地方政府債務風險的全流程管理。
稅收返還似應明確劃歸轉移支付
新實施條例在細節上仍有一定完善空間。關於「稅收返還」的處理就是一例。先來看現實是怎麼做的。根據2019年中央對地方轉移支付決算表，中央對地方轉移支付包括一般性轉移支付和專項轉移支付。一般性轉移支付中有「稅收返還及固定補助」。
根據新實施條例第九條的界定，一般性轉移支付，包括：均衡性轉移支付；對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的財力補助；其他一般性轉移支付。我們可以將「稅收返還」理解為其他一般性轉移支付的一種。
但是，新實施條例中第十二條、第十三條均有將稅收返還和轉移支付並列的表述。第十二條規定：「預演算法第二十七條第一款所稱轉移性收入，是指上級稅收返還和轉移支付、下級上解收入、調入資金以及按照財政部規定列入轉移性收入的無隸屬關系政府的無償援助。」
第十三條規定：「轉移性支出包括上解上級支出、對下級的稅收返還和轉移支付、調出資金以及按照財政部規定列入轉移性支出的給予無隸屬關系政府的無償援助。」第三十三條和第三十四條也將稅收返還和轉移支付並列。顯然，新實施條例這四條的規定未將稅收返還視為轉移支付的一種。
自1994年分稅制改革以來，稅收返還與轉移支付關系的現實處理經歷了一個過程。最初，稅收返還是中央對地方轉移支付的一種；接著，稅收返還單列，不作為轉移支付；後來又把稅收返還和轉移支付放在一起，中央對地方的稅收返還和轉移支付，在做法上二者並列；再後來，轉移支付又包括稅收返還。從最近的轉移支付分類來看，新實施條例在這一點上似未全面吸收改革的成果。
從理論上看，稅收返還既然是一級政府給另一級政府的財力轉移，那麼它就完全符合轉移支付的定義，將它歸類為轉移支付是站得住腳的，沒有必要將稅收返還和轉移支付並列。
（作者楊志勇為中國社會科學院財經戰略研究院研究員）

C. 2015年新預演算法行政事業單位怎樣編制

以上2015年部門預算有關支出項目，屬於公共財政預算經費撥款的，按如下標准填報預算：
1、人員工資：按2014年的實際執行標准填報。
2、津貼補貼：（1）對納入規范津貼補貼發放范圍的人員，按2014年執行的規范津貼補貼級別標准填報。（2）對未納入規范津貼補貼發放范圍的人員，已落實事業機構分類改革的，按有關批復文件規定的渠道和發放標准填報；尚未落實事業機構分類改革的，暫按現行渠道和發放標准填報。其中由財政預算安排的部分，按2014年的范圍和標准填列。（3）津貼的計算還包括紀檢津貼、計生津貼、保密員津貼、護齡津貼、教齡津貼、班主任津貼、公檢法部門的崗位津貼、技術津貼和警銜津貼等。
3、醫療費等支出：按2014年財政預算安排的范圍和標准填列，屬財政全額供給的在職人員、離休人員、退休人員每人2,300元/年，二等乙級殘廢軍人按原辦法執行。
4、離退休經費：包括離退休人員工資及省、市規定發放的各種補貼以及離退休人員特需費等。
5、公務費：各單位暫按2014年預算安排的標准填列，即按在職人數和如下標准計算填列：市府大院口徑單位公務員每人每年8,000元、參公人員和工勤人員每人每年7,000元；其他單位行政事業單位公務員每人每年7,000元、參公人員和工勤人員每人每年6,500元；一類事業單位人員視業務性質分為每人每年5,600元和5,100元兩檔，對外業務較少的單位按5,100元安排；公、檢、法、司部門公用經費已按有關規定予以保障，仍按每人每年3,500元安排。
6、福利費、工會費、遺屬供養費、助學金等支出，根據省、市有關規定補助標准計算填列。

D. 《中華人民共和國預演算法》全文共( )章 ( )條

《中華人民共和國預演算法》全文共11章100條。

《中華人民共和國預演算法》於1994年3月22日第八屆全國人民代表大會第二次會議通過。並於1995年1月1日起施行。

此後，歷經四次審議，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議在2014年8月31日表決通過了《全國人大常委會關於修改〈預演算法〉的決定》，並決議於2015年1月1日起施行。至此，預演算法在出台20年後，終於完成了首次修改。

2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議決定：對《中華人民共和國預演算法》作出修改。

(4)2015年新預演算法擴展閱讀：

修訂解讀

與原預演算法相比，新預演算法首次對「預算公開」做出全面規定，第14條對公開的范圍、主體、時限等提出明確具體的要求，對轉移支付、政府債務、機關運行經費等社會高度關注事項要求公開作出說明，並在第92條中規定了違反預算公開規范的法律責任。

樓繼偉認為，將預算公開實踐成果總結入法，形成剛性的法律約束，是預演算法修改的重要進步，有利於確保人民群眾知情權、參與權和監督權，提升財政管理水平，從源頭上預防和治理腐敗。

而對於預算不夠細化問題，新預演算法第32條、37條、46條等多處做出明確規定，如強調今後各級預算支出要按其功能和經濟性質分類編制。樓繼偉說，按功能分類能明確反映政府職能活動，知道政府支出是用到教育上還是水利上。

E. 中華人民共和國預演算法最新的是哪年

《全國人民代表大會常務委員會關於修改〈中華人民共和國預演算法〉的決定》已由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議於2014年8月31日通過，現予公布，自2015年1月1日起施行。共十一章。