新的预算法下的人民银行

A. 办理预算的收纳划分的专门机构是

办理预算的收纳划分的专门机构是国库。国库是国家金库的简称，是办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出拨付的专门机构。国库分为中央国库和地方国库。经理国库是人民银行的一项重要职责。
（一）国库的历程
古代国库。即实物国库，是以五谷杂粮、金银珠宝等实物收入为内容的国库。
近代国库。即货币国库，是以货币收入为内容的国库。现在的国库只是一个电子账户。
（二）中国人民银行经理国库的法律地位
1.1985年7月27日，《中华人民共和国国家金库条例》颁布实施——赋予人民银行经理国库职能；
2.1995年1月1日，《中华人民共和国预算法》颁布实施——确定国库业务由人民银行经理；
3.1995年3月18日，《中华人民共和国中国人民银行法》颁布实施；
4.2015年1月1日，新《中华人民共和国预算法》施行——再次确定人民银行经理国库地位。
（三）为什么国库由中国人民银行经理
中国人民银行是国务院组成部门，是中国的中央银行；是政府的银行、银行的银行、发行的银行，人民银行经理国库具有以下优势：
1.库款调拨灵活。人民银行组织商业银行的资金清算，同时国库自身直接参加清算，国库资金入库和支拨不通过其他部门办理，财政资金划拨速度和使用效率大大提高。
2.资金安全，核算准确。人民银行制定了健全的资金安全保障体系，建立了全国统一、安全高效的核算体系。
3.有利于中央银行的宏观调控。财政库款是人民银行重要的资金来源之一，随着财政库款的不断增加，人民银行必须进行充分的研究和利用，实现货币政策与财政政策的协调。
4.有利于发挥监督作用。人民银行经理国库，对预算收入及时收纳入库有促进作用，更有利于对财政资金的拨付使用发挥监督作用。
(四)我国国库的基本职责有哪些?
根据《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国国家金库条例》等规定，国库的基本职责有：
1.办理国家预算收入的收纳、划分和留解。
2.办理国家预算支出的拨付。
3.向上级国库和同级财政机关反映预算收支执行情况。
4.协助财政、税务机关督促企业和其他有经济收入的单位及时向国家缴纳应缴款项，对于屡催不缴的，应依照税法协助扣收入库。
5.代理国务院财政部门向各金融机构组织发行、兑付国债和其他政府债券。
6.承担国库现金管理有关工作。
7.组织管理和检查指导下级国库工作。
8.依法实施收支业务监督。
9.依法管理和检查监督金融机构以及其他单位代理国库相关业务行为。
10.办理国家交办的同国库有关的其他工作。
（五）国库与政府的关系
1.国库工作是政府财政预算收支行为的集中体现；
2.地方任何一级国库既是本地方政府的国库，又是上级国库的分、支库；
3.国库根据国家有关规定，依法依规办理国家预算收支等工作，正确处理中央与地方、上级与下级政府财政利益晌含关系；
4.国库肢御工作接受本级政府的管理和监督，并向上级国库负责；
5.国库根据政府要求，办理国家交办的同国库有关的其他工作事项。
（六）国库与财税部门的关系
1.依法对财政、税务部门经收的税费收入进行收纳、划分和留解；
2.依据财政部门的支付指令办理预算资金的拨付；
3.根据财政、税务部门要求，审核办理各类收入退库、更正、调库等工作；
4.协助财政、税务机关督促税收入库；
5.对财政、税务部门不合规的要求，有权拒绝办理，并及时向上级报告。
（七）国库与纳税人的关系
1.纳税人所缴税款全部纳入国库进行核算；
2.纳税人各类税收退库全部经由国库部门办理；
3.国库部门为纳税人提供安全、高效、快捷的纳税服务通道，如财税库银横向联网等，保证纳税人足不出户即可办理税费申报及缴税工作；
4.国库部门为纳税人依法纳税提供保障，对银行无理拒收或延压税款行为依规进行处罚。
法律依据
《中华人民共和国预算法》
第一条 为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。
第二条 预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，依照本法规定执行。
《中华人民共和国国家金库条例》
第十条 国库的基本职责如下：
(一)办理国家预算收入的收宴饥笑纳、划分和留解。
(二)办理国家预算支出的拨付。
(三)向上级国库和同级财政机关反映预算收支执行情况。
(四)协助财政、税务机关督促企业和其他有经济收入的单位及时向国家缴纳应缴款项，对于屡催不缴的，应依照税法协助扣收入库。
(五)组织管理和检查指导下级国库的工作。
(六)办理国家交办的同国库有关的其他工作。

B. 新预算法的预算法修改中的若干焦点性问题

预算的完整性，就是要把所有的政府收支统一纳入预算管理，这是政府预算管理一项基础性要求。为此，新预算法删除了预算外资金的相关内容，代之以全口径预算，明确要求政府的全部收入和支出都应当纳入预算（第四条），各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出（第十三条），从而在法律层面上确立了全口径预算体系。
全口径预算体系，从横向上来讲，即预算的组成，是包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的“四本预算”；从纵向上来讲，就是每一级政府一级预算，预算层级包括中央、省、市、县、乡的“五级预算”。
1、预算组成：四本预算。
总结近年来的预算实践经验，新预算法确立了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本预算组成的全口径预算体系，并对四本预算分别作了细化规定。
一是四本预算的功能定位。一般公共预算，即常说的公共预算，是指以税收为主体的财政收入，主要用于保障和改善民生、推动经济发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。这也就是原来预算法所规范的狭义上的公共预算。为充分界定四本预算的定位与分工，明确预算之间的区别和联系，新明确了四本预算各自的功能定位，从而形成定位清晰、分工明确的全口径预算体系。
二是四本预算的编制原则。与各自预算的内容相适应，四本预算的编制原则也有所区别。其中，政府性基金预算应当根据基金项目情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支；国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算；社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，着眼于结余资金的保值增值，在精算平衡的基础上实现社会保险基金预算的可持续性。
三是四本预算的相互关系。在预算之间的关系上，四本预算之间保持独立完整并统筹协调，而政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险预算应当与一般公共预算相衔接，也就是说预算之间的衔接，只能通过一般公共预算。这三本新加入预算管理的预算案，与原来的公共预算一起，“有分有合”，形成了四本预算的全口径预算体系。
2、预算层级：五级预算。
按照一级政府一级预算的原则，新预算法明确了中央、省、市、县、乡五级政府五级预算的预算体系，将乡级预算也纳入法定的预算范围。因为乡镇政府是一级政权组织，其履行职责需要财力保障，而乡级人大的一项职权就是审查和批准本级预算和预算执行情况的报告，监督预算的执行。而对于一些地方由县级政府代编乡镇预算的，可以按照规定的程序报请乡级人大审查和批准。 财政管理体制是规范各级政府支出责任和财力分配关系的制度，是国家财政的基本制度，与政府预算有着紧密的联系，也是预算收入和支出管理的基础。只有明晰政府间事权和支出责任，理顺中央和地方收入划分，实现上下级政府的财力余缺的有效调节，才能实现财政预算制度的有效运转。
从1994年我国开始实行分税制的财政管理体制至今已经二十年，分税制财政体制的建立和完善，对调动中央和地方积极性，促进国家财政收入平稳增长，发挥了重要作用。但在中央财政收入在全国财政收入中占比上升的同时，地方承担的事权和支出责任却日益增加，中央不得不通过大量转移支付项目对地方给予补助，地方财政支出对财政转移支付的依赖度上升。
2013年，中央公共财政收入60198亿元，占全国财政收入的46.6%，同期的中央本级财政支出20471亿元，仅占全国财政支出的14.6%，对地方税收返还和转移支付48019亿元，是中央本级支出的2倍多。加上营改增的不断推进，作为地方唯一主体税种的营业税逐步纳入到增值税这一中央地方共享税框架之内，地方税收入划分更趋弱势，日益影响到各级地方财政的独立正常运转。
由于各方面对财政管理体制改革方向和具体规范内容的认识上存在较大分歧，难以就政府间财权和事权划分、收入划分等核心内容达成共识，新预算法没有对分税制财政管理体制进行细化规定，而是沿用了原预算法的原则性规定，并将规范重点转向共识较多的财政转移支付制度，从法律上确立了财政转移支付的基本规范。
财政转移支付制度是分税制条件下平衡地区间财力差距的一项重要制度，其中一般性转移支付主要解决基本公共服务均等化问题，专项转移支付主要解决外部性、中央地方共同之处责任以及实现特定目标等。近年来，财政转移支付规模快速增长，2013年中央对地方转移支付总额42973亿元，其中一般性转移支付24363亿元，占56.7%；专项转移支付18610亿元，占43.3%。
当前，财政转移支付中存在的主要问题是规模过大、项目繁杂、配套过多、资金下达不及时等问题。为此，新预算法从三个方面对规范了财政转移支付制度。一是明确了转移支付的功能定位，即以推进地区间基本公共服务均等化为目标，以一般性转移支付为主体。二是规范了专项转移支付，要求设立要有法律依据、运行要有定期评估和退出机制、资金配套要有严格限制。三是规范了转移支付的预算，要求编制要符合规定的标准要求，下达时间要符合规定的时限等。
这样规定，既适应了转移支付制度规范发展的要求，也体现了当前整合规范转移支付项目的现实需要。转移支付制度的规范化、法治化，对当前正在推进的取消竞争性领域专项和地方资金配套，完善省以下转移支付分配力度，提高基层政府财力保障能力等各项财税改革也将发挥有效地推动作用。 阳光是最好的防腐剂，透明是最好的监督。在很长一段时间内，财政预决算等政府财务资料都属于保密内容，直到2005年之前，全国人大开会期间，代表们审议的预算草案都要求严格保密并在会后收回。直到2010年，国务院有关部门首次对外公开部门预算。在此背景下，原预算法在预算公开方面的规定也是一片空白，没有对预算公开的具体事项作出明确规定。
近年来，社会各界对预算公开的呼声日高，对“晒政府账本”形成了广泛的共识和强烈的诉求。新预算法在总结近些年来预算公开实践的基础上，从预算公开的内容、时间、解释说明以及法律责任等对预算公开的规定进行了全面的细化规定。
一是规定了预算公开的内容，既包括预算，也包括预算调整和决算，既包括本级政府预算，也包括部门预算。二是规定了预算公开的时限，要求本级政府和部门的预算、决算分别在批准或批复后20天内公开。三是规定了预算公开的主体，其中本级政府预算由财政部门公开，部门预算由各自部门公开。
总之，从预算公开的规定中可以看出，新预算法规定的预算公开，不只是预算草案的公开，而是预算编制、执行和决算等整个财政运行过程的公开；不只是政府层面的公开，而是各级政府及组成部门全方位的公开。通过全过程、全方位的预算公开，把政府预算的钱袋子晒到了阳光之下，把预算的“黑箱”变成了“透明箱”。 地方政府债务问题如何规范，是预算法修改中广泛关注的问题，每一次修改也都触动着各方面的神经。20世纪80年代末至90年代初，地方政府债券一度风行，许多地方政府为筹集资金修路建桥。为防范地方政府过度举债，1994年制定预算法时明确规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券” （第28条），堵上了地方政府发债的道路。但不少地方政府在发展中面临资金缺口，在土地出让金等收入之外，也开始寻求各种形式的债务性融资。
特别是2008年应对国际金融危机以来，以地方融资平台等方式积累的地方政府性债务的规模急剧扩大，所形成的风险日益凸显。根据审计署对全国中央、省、市、县、乡五级政府债务情况的全面审计结果，截至2013年6月底，全国各级政府债务总额约30.28万亿元，其中地方政府债务余额17.89万亿元，包括负有偿还责任的债务10.89万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担一定救助责任的或有债务4.34万亿元，地方政府债务较前两年大幅增长。
虽然总体上看，地方政府性债务的各项风险指标处于国际通行的控制标准范围内，风险总体可控，但也存在较大的风险隐患，特别不少地方政府债务率超过100%，债务余额超过当地综合财力，甚至出现债务逾期等问题，需要加快予以规范和逐步化解。
与此同时，地方政府债券发行工作也在逐步推进。在总结1998-2004年间中央中央政府代地方政府举债并转贷地方的经验基础上，2009年，国务院首次批准发行地方政府债券2000亿元，由财政部代理发行并列入省级预算管理。2011年起，财政部开始推动地方政府自行发债。2014年5月21日，经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳等10省市试点地方政府债券自发自还。地方政府通过发行债券的方式举借债务取得了一定的经验。
综合考虑地方发展需要、化解地方政府债务、风险防范化解等多方面因素，新预算法确立了堵疏结合的原则，即在为地方政府举债“开正门”的同时，也设置了若干安全阀来“堵偏门”，从六个方面确立了地方政府举债的基本规则。
一是举债主体，规定只能是经国务院批准的省级政府；二是用债方向，要求只能是用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。三是债务规模，实行债券发行限额管理，不能超额发行。四是还债能力，应当有偿还计划和稳定的资金来源。五是管理机制，规定了有关的债务风险评估预警机制等。六是法律责任，明确规定了违规举借债务或为他人债务提供担保的法律责任。这些规定把地方政府在举借债务开闸的同时，为政府举债的风险能够控制在合理区间套上了法律的“紧箍咒”。 2001年国库集中收付制度改革以来，逐渐形成了国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的国库管理制度，推动了预算资金支付的透明、安全和高效。目前，全国已有55万多个预算单位实现了国库集中支付，基本上实现了全覆盖。为此，新预算法第61条正式确立了国库集中收付制度，并明确政府全部收入和支出都实行国库集中收付管理。但是关于国库管理的具体方式上，围绕人民银行在国库上的职责定位，虽然只是经理还是代理的一字之差，人民银行、财政部以及有关专家学者各执一词，从一审争论到四审，也引起了媒体和社会公众的广泛关注。
综合各方面意见，新预算法仍然维持了国库经理制的规定，这为国库经理与代理之争画上了一个句号。为什么这么改呢？主要加强预算资金支付监督、维护预算资金安全的角度考虑，即使在国库支付制度改革的情况下，也不能削弱央行国库作为第三方的监督制约作用，有必要赋予央行对国库支出业务进行必要审核的权限。因此，新预算法继续维持了原法规定的经理的表述，继续明确央行经理中央国库的法律条款，有利于央行依法履行经理国库职责。
值得注意的是，新预算法还对财政专户进行了专门规定。按照有关法律法规的规定，财政专户是各级财政部门在商业银行及其他金融机构开设的资金账户，用于特定资金的专户存储、专款专用。按照核算管理的资金类型，财政专户主要包括四类：专项支出财政专户（如粮食风险基金等）、社会保险基金财政专户、非税收入收缴财政专户、外国政府和国际金融组织贷款赠款财政专户等。
由于实践中国务院及有关部门、省级政府及其财政部门都有权审批财政专户，甚至一些市县也越权开设财政专户，导致财政专户数量众多，大量财政资金以各种形式存在商业银行，脱离国库的有效监督，滋生了“小金库”等腐败问题。社会上要求取消财政专户的声音很大，但考虑到不少财政专户（如社会保险基金账户、非税收入专户）有其现实必要性，新预算法给财政专户的设立留下了空间，并对财政专户的条文从批准设立、专款专用等方面进行了多次从严的修改完善，规定只有法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，才可以设立财政专户，并明确要求财政专户收入也要纳入国库管理，这样对财政专户作了最严格的限制，也为健全国库单一账户制度奠定了良好的法律基础。 法定性支出是指法律法规及有关文件规定的预算中必须安排的预算支出项目。目前，主要集中在教育、科技、农业等7个领域，有关法律法规等规定了相关预算支出不低于一定比例或增长幅度。此外，其他一些法规文件也对文化、社保、医疗等领域作出了预算安排的规定。
法定支出的积极作用，是体现了对重点领域、薄弱环节加快发展的预算支持。但在实践中，也出现了固化预算支出结构、分割和肢解预算的完整性、削弱财政宏观调控能力等问题。同时，相关法律对于财政预算安排的规定，也影响到预算法的法律效力。为此，新预算法删除了预算审查和执行中涉及法定支出的规定，同时强调各级一般公共预算支出的编制中，国家确定的各项重点支出，应当在统筹兼顾的原则下，在保证基本公共服务合理需要的前提下，予以优先安排。同时，还规定了在各级人大审查预算草案及预算调整方案时也明确将重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当作为重点审查内容。 从国外经验看，审查预算是议会的最重要的职责，议会通过对预算的控制实现对政府行为的有效监督。在预算法修改的整个过程中，对于加强人大对预算的审查监督，真正实现通过预算对政府行为的控制与监督，各方面有着强烈的呼声。
新预算法在总结近年来各级人大预算审查监督经验的基础上，针对实践中反映强烈的问题，主要对人大如何有效行使预算审查监督权作了较具体的规定。
一是规定预算草案的细化要求。针对实践中预算过粗、“看不清、弄不懂”等问题，新预算法规定一般公共预算草案应当按照功能分类和经济分类编制，分别反映预算的支出方向和具体支出用途，按保障功能分类编列到项（类、款、项三级），按经济性质分类编列到款（类、款两级），通过二者结合，全面反映预算支出的全貌。同时，对转移支付支出的编制也提出了明确要求。
二是完善预算的初步审查制度。实践中预算审查专业性强，而人大会期有限，针对这一问题，新预算法总结实践经验，进一步完善了预算草案的初步审查制度，明确初步审查的范围包括预算草案、预算调整方案和决算方案，审查机构由有关专门委员会或者县级人大常委会进行，规定了审查的时限要求等内容。
三是明确了预算审查的重点审查内容、预算调整审查的有关程序以及预算执行监督的有关规定。

C. 《新预算法》修改的主要内容是什么

《新预算法》修改的主要内容：新预算法对地方政府债务管理作出明确规定。地方政府发行债券，举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准。新预算法规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。

认真贯彻实施新预算法

法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，如果有了新预算法而实施不力，那么法立得再好也会打折扣的，依法行政、依法理财就会成为一句空话。认真贯彻实施新预算法是我国财政经济工作的一项重要任务，当前应着重做好以下工作：

1、做好新预算法的学习宣传工作

要认真学习、全面理解新预算法，准确掌握新预算法的精神、原则和各项具体规定，增强预算法治意识，自觉把新预算法的各项规定作为从事预算管理活动的行为准则，严格依法办事，严肃财经纪律，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。

各级财政部门在学好用好新预算法的同时，还要大力做好新预算法的宣传普及工作，把该法作为“六五”普法的重要内容，除专门组织新预算法培训外，其他业务培训中也要安排这方面的内容。财政部在“六五”普法验收中要把各地贯彻执行新预算法的情况作为重要考核内容。

同时，各地要采取各种方式广泛宣传新预算法，让社会公众了解掌握预算法律知识，推动全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

2、做好新预算法实施的立法配套工作

新预算法的制定和实施正处于我国全面深化改革时期，对一些符合改革发展方向但一时还难以具体规定的问题仅做了一些原则性规定。我国是一个大国，各地预算管理所面临的环境和条件不同，预算管理的水平差别也较大。

因此，本着从实际出发、统一性与灵活性相结合的原则，中央层面还需要按照新预算法确定的原则及授权，抓紧修订预算法实施条例，研究制定财政转移支付、财政资金支付、政府债务管理、政府综合财务报告等方面的规章制度。地方层面还可以制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。

以上内容参考：网络——国家预算法

D. 中华人民共和国预算法实施条例的内容

根据《中华人民共和国预算法》（简称预算法）制定。1995年11月2日经中华人民共和国国务院第三十七次常务会议通过，由中华人民共和国国务院于1995年11月22日发布实施，共计八章七十九条。

E. 新预算法是否保留中国人民银行代理国库职能

不是代理，是中国人民银行经理国库。
新的《预算法》保留了中国人民银行经理国库的职能。
《中华人民共和国预算法》：
第五十九条县级以上各级预算必须设立国库；具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库。
中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。
各级国库应当按照国家有关规定，及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付。
各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。
各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。
各级政府应当加强对本级国库的管理和监督。

F. 谁的国库|国库

2012年8月7日，《人民日报》一篇题为《国库集中收付制度改革今年完成》的文章称，中国国库体制改革“已经取得重大进展和显着成效”，“各类财政收入通过国库集中收缴方式直接缴入国库单一账户体系”，同时提出“确保如期完成国库集中收付制度改革目标”。
这给人的感觉是：中国国库体制改革很快就要大功告成。
然而事实真的如此吗？2012年7月6日至8月5日，中国的《预算法》修正案草案通过网上征集意见，最终收到反馈意见超过31万条，创造了人大立法网上征求意见的纪录。从中我们可以看出公众对《预算法》修正案草案的质疑。其中最广受关注的是删除“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”。
目前，中国国库由“央行经理国库”，在修正案中，将其改为“央行代理国库”。一字之差，不仅仅是财政部与央行之间的部门之争，背后也反映出中国国家政体的重大和基本制度安排之争。
低效率的国库现金管理
目前，中国国库现金位居全球榜首。根据各国央行发布的资产负债表最新数据，截至2012年6月底中国国库现金达到2.8万亿元人民币，而按照当前的汇率测算，同期美国国库现金仅为8136亿元人民币，日本为1071亿元人民币，印度为15.7亿元人民币，而德国为46.8亿元人民币，法国为2930亿元人民币。在本次金融危机以前美国国库现金通常在50亿至70亿美元。
国库现金高位运行既体现了中国应对流动性危机的能力，也反映了2000年国库单一账户体系改革所引发的财政现金由预算单位向国库集聚的积极成效。但同时也应注意到国库现金巨额收益的背后是其每年损失超过千亿元。
一方面，在国库现金如此之高的情况下，中央财政仍然继续发行国债，2011年末中央财政国债余额72044.51亿元困蠢；另一方面，人民银行仅对国库现金支付活期存款利息，去年6月份至今年5月份活期利率为0.5%，而6月份仅为0.4%。
国库现金管理为何会出现如此低效率的状况？核心的问题应归咎于《预算法》。
修订前的《预算法》规定：中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。人民银行经理国库确立了人民银行对国库现金的管理权，人民银行实行垂直管理，地方金库基本遵照中央国库做法。
在这种体制下，财政部门难以单独通过开展现代国库现金管理以寻求在安全性的前提下实现国库现金收益最大化，同时，人民银行希望通过国库现金回收外汇占款，不主张深化国库现金管理。财政部门与人民银行面临着国库现金管理权争夺的问题，如果不修订《预算法》，显然难以根本解决巨额国库现金管理效率问题。
央行与财政部权力和利益之争
一部修正案背后体现了国库管理背后的央行与财政部之间的利益之争。
2001年3月，财政部与央行总行联合颁布实施《财政国库管理制度改革试点方案》，拉开了中国国库体制改革的序幕。这份甚少受到学界关注的纲领性文件提出引入“国库单一账户、集中收付”的目标模式，以全面替代计划经济时代采纳的苏联式的国库体制模式。
采纳新型国库体旁慎制模式后，这些高度分散的裁量权中的两个核心成分——现金和银行账户管理——主要被集中到财政部门，但相关职责由财政国库与央行国库共同承担。此局面一汪启陪直延续至今。
而国库现金管理难题凸显《预算法》改革的必要性，因此才有了《预算法》修正案草案。从《预算法》修正案草案来看，促使财政专户合法，迎合了财政部门的利益，财政部门可以借专户之名将国库现金转入专户管理实现收益。同时保留了国家金库的做法也显示人民银行仍然拥有直接的金库相关管理业务，否则人民银行国库局或将载入历史。可见《预算法》修正案草案是人民银行与财政部门的妥协结果。
但这种方式能否有效解决国库现金管理问题？哪些资金应该进入专户？哪些资金应该进入金库？做实专户就是掏空金库，反之专户成为摆设，财政部门与人民银行的矛盾没有根本解决。
同时，财政专户分属不同财政业务部门，未来财政业务部门内部可能出现资金管理权之争，滋生非正式的管理方式，中国历史上曾经出现财政周转金的巨大风险问题，这与国库单一账户体系的目标背道而驰。
更为重要的是，未来财政现金日常运作由谁管理？现在财政部是由一个处级部门承担，这可能出现力不从心的局面。当前国库现金2.8万亿元，相当于两个中投公司，而中投公司是部级单位，如此对比其中问题不言而喻。
愈演愈烈的政府官员腐败
尽管预算法案是财政部与央行妥协的结果，但是面对修正案中对“财政专户”的合法化，并以“行政法规”“国库库款的支配权属于财政部门”以及“按照财政部门的规定处置公款”等条款，为滥用财政专户处置公款的行为预设了极低的准入门槛。
在《预算法》修正案之前，日益泛滥为部门（包括商业银行）谋利的各类财政专户就导致了政府现金余额的高度分散化。近年来，滥用这一巨大制度漏洞谋私的大小案件层出不穷。如2010年江苏省财政厅副厅长张美芳受贿近亿元就是一例。实际上，这种现象并不局限于在江苏，而是全国各个地方或多或少都存在，不少财政局负责预算的领导就因此而沦为阶下囚。
由于财政专户金额数量巨大，因而成为商业银行竞相争取的对象。这种未受监督的财政专户制度在不少地方成为财政部门或者部门领导人输送利益的小金库。
而新的《预算法》修正案不仅没有遏制这一状况，反而将“财政专户”合法化。现在国库又重新回到了现金余额分散化这一“改革前状态”；所不同的是“账户主人”变了：改革前，在商业银行开户处置和存放公款的是数目庞大的预算单位，现在摇身一变为财政部门一家了。
《预算法》修正案最终通过结果将会怎样？很简单：国库体制改革出现全面倒退。
在过去央行经理国库之时，据央行不完全统计，2006年至2010年，各级国库堵住违规业务114万笔，涉及金额4441亿元。而如果预算法案一旦通过，财政部和各级财政部门很可能会毫无顾忌的把巨额财政存款通过利息竞价存放在各商业银行中。这不仅使纳税人的钱存放和使用无法监督，难以审计和制衡困难，为各级政府和财政部门的官员腐败寻租预留巨大的空间，而且会促使各级财政部门用纳税人的钱去赚钱，从商业银行赚取“高利息”，甚至去拿“回扣”，因而产生巨大的部门利益。
更为重要的，把国库的钱存在商业银行，会改变广义货币定义，扰乱政府财政政策和货币政策的目标与协调机制，从而给宏观经济运行带来一系列不可估量的影响。
这样，以前无法遏制的政府官员腐败寻租问题将会更难制约和监督，一个管理纳税人“钱袋子”的“会计功能”和“出纳功能”，一个收税和花钱不受任何监督和实质性制约的“超级财政部”将会诞生。
更大的麻烦还在于：没人知道究竟有多少财政专户、开设在哪些商业银行、这些账户的资金流动和余额情况如何、这些账户带来的种种利益究竟是如何分配的。令人不能理解的是：《预算法》二审稿竟然没有要求国库账户的资金流动和余额须向人大和政府报告。
现在国库到底是谁的国库？央行的？财政部的？还是官员的？
张凤杰根据FT中文网、财新网综合编译。

G. 财政部关于发布《中国人民银行预算管理的规定》的通知

第一条为强化预算约束，加强中国人民银行（以下简称“人民银行”）的财务预算管理，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国中国人民银行法》和国务院《关于违反财政法规处罚的暂行规定》等有关法律法规的规定，制定本规定。第二条人民银行实行独立的财务预算管理办法，执行国家有关法规和经财政部发布或批准的财务会计管理制度，接受财政部及财政部驻各地财政监察专员办事机构（以下简称“专员办”）的财务管理和监督。第三条人民银行的预算是中央政府预算的重要组成部分，其全部财务收支经财政部批准后，按收支净额纳入中央财政预算。第四条财政部根据国家有关政策，根据人民银行的机构、人员、业务发展及基建状况等，对人民银行实行按因素全额测算收支预算管理办法。第五条人民银行实行预算管理的范围，包括总行机关（含国家外汇管理局机关），一、二级分行机关及县支行机关。其中：人民银行总行机关和国家外汇管理局机关在系统预算内实行单列。
人民银行（外汇管理局）系统所属事业单位（含挂靠的事业单位），均属中央级单位，执行财政部颁发的《事业单位财务规则》。其中：总行直属的事业单位，其财务预算、决算及补助、上缴金额的确定，经总行审核汇总后，报财政部核定；分行及以下所属事业单位，其财务预算、决算及补助、上缴金额的确定，经分行审核后，报专员办，专员办根据财政部有关规定进行核定，并将核定结果报财政部备案。人民银行事业单位上缴的收入就地缴入中央金库。人民银行总行直属的事业单位有：金融研究所、总行研究生部、金融工会、钱币学会（钱币博物馆）、清算中心、金融电子化公司、金融学会、金融会计学会、金融稽核监督研究会、金融职工教育研究会、行属院校。人民银行（外汇管理局）系统非上述所列事业单位，由各地专员办按本规定管理。
人民银行（外汇管理局）系统所属企业（含挂靠的企业单位和企业化管理的事业单位），均属中央级企业，执行财政部颁发的《企业财务通则》及相应的财务制度，所得税（税率为33％）就地缴入中央金库。其中：中国印钞造币总公司和中国金币总公司的财务计划和决算单独报财政部审批；总行直属的其它企业，其财务体制由财政部会同人民银行总行确定，财务计划经总行审核后，报财政部备案，年度决算由人民银行审核汇总后连同各企业决算一起报财政部审批；对于分行及以下所属企业单位，其财务计划、决算及税后利润分配方案经省分行审核后，报省级专员办，专员办根据财政部有关规定进行核批，并将核批结果报财政部备案。人民银行总行直属的其它企业有：金融音像出版社、金融时报社（含金融早报社）、中国外汇交易中心、中国外汇交易中心北京分中心。人民银行（外汇管理局）系统非上述所列企业单位，由各地专员办按本规定管理。第六条人民银行总行根据当年国家制定的货币政策和业务计划及资产负债计划，结合中央银行的机构改革及人员变动情况，实事求是地进行全额测算，编制总行和外汇管理局机关及全系统的年度财务预算草案。第七条人民银行编制预算应严格执行国家法律法规的规定，按照收支两条线的原则，将全部收入（含罚没收入）纳入预算内，各职能部门不得在系统预算之外设立财务收支帐户，不得隐瞒、少列收入；禁止向所属或被监管单位集资、摊派费用等；编制支出预算，应当贯彻艰苦奋斗、实事求是、厉行节约、勤俭办行的方针，统筹兼顾、确保重点。第八条在财政部另行制定人民银行系统的财务管理制度以前，人民银行系统的预算编制暂按本规定和经财政部审查同意的《中国人民银行财务制度》的有关规定执行。第九条为了保证预算的时效性，人民银行应于每年10月底之前对下年度的收支预算进行测算，并将初步测算结果上报财政部；在当年1月底以前，向财政部正式报送当年的财务收支预算，财政部于4月底以前予以正式批复。第十条在财政部批复人民银行年度预算之前，除利息收支据实列支外，每季度各项费用开支暂按上年度财政部批复预算中相应支出的1／4的80％控制。第十一条人民银行总行在接到财政部批复的预算后（含预算调整方案的批复），应该根据各分行的实际情况，在两个月内将预算指标分解下达到各省级分行，同时将系统预算分配方案抄送财政部备案，人民银行省级分行和二级分行下达所辖分支机构预算指标，应同时抄送当地专员办。

H. 【聚焦,《预算法》修订大讨论】2017财政新预算法

编者按：连乞丐都应该关心《预算法》，因为用乞讨来的钱买东西也在给政府纳税。耗时8年，《预算法》修订草案二审稿终于公布。一个月时间，草案征求意见之多、争论之激烈，均属历史罕见。以下三篇文章，本刊记者将从“国库归谁管”、“授权立法”和《预算法》修改的尺度等三个角度为读者详解此次《预算法》大修的焦点问题。
国库归谁管：央行还是财政部门？
《预算法》有“经济宪法”之称，它关乎所有人的核心利益。有人说，连乞丐都应该关心《预算法》，因为用乞讨来的钱买东西也在给政府纳税。
《预算法》1994年颁布，2004年开始修订工作。然而，《预算法修正案（草案一次审议稿）》没有公开，起草成员不愿披露。经过8年等待，今年7月6日，《预算法修正案（草案二次审议稿）》（下称“草案二审稿”）终于公之于众。
在草案二审稿里，中国人民银行“经理国库”的职能被删除了。几位长期跟踪《预算法》的专家认为，这是《预算法》修订开的一个“倒车”。

“会计”和“出纳”
“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。”这是现行《预算法》第四十八条第二款的规定。在草案二审稿中，上述条款被删掉了。
现行《预算法》里“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督”的规定，也被修改成了“各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”。同时，草案二审稿里还增加了“国库管理的具体办法由国务院规定”的条款。
这几处变动被解读为“央行经理国库”的职能被取消。在公开征求意见阶段，这一修改引起了很多专家的质疑。
“在目前全国各种财政收入高达十几万亿、财政存款余额也在数万亿的情况下，如果央行不再经理国库，财政部和各级财政部门会把巨额财政存款通过竞价（利息）存放在各商业银行中，这不仅使纳税人的钱如何存放、如何使用无法监督，造成审计困难、制衡困难，从而使各级政府和财政部门的官员腐败寻租预留巨大的空间和可能。各级财政部门会用纳税人的钱，从商业银行赚取‘高利息’，甚至去拿‘回扣’，从而产生巨大的部门利益。”复旦大学经济思想与经济史研究所所长李维森向《中国经济周刊》表达了他的担忧，“几万亿的财政存款余额存在商业银行账户中，商业银行肯定会通过贷款把它贷出去，这会通过货币供给的乘数效应增加广义货币供给，使宏观货币政策不能达到预期的目的。”
“由于种种原因，财政国库在办理公款收、支、存，和设置、管理银行账户方面的差错甚至舞弊的风险，其实相当高。”中央财经大学财经研究院院长王雍君向《中国经济周刊》表示。
此外，还有专家指出，“财政是政府的总会计，国库是政府的总出纳，会计和出纳应互不兼任”。全国人大代表、中南财经政法大学教授叶青向《中国经济肆察周刊》表示，会计和出纳互不兼任，“其实质是国库收支的决策者（财政）与国库收支决策的执行者（央行）要分离，这也是世界通行的做法”。
面对质疑，财政部财政科研所副所长刘尚希以个人名义在媒体上撰文指出，“会计与出纳分开，是业务流程上的要求，而非主体分设；而国库管理的责任主体只能是一个。从未见到一个单位的会计、出纳分设两个部门来管理，都是集中在财务部门。如果由人民银行来管理国库，并由人民银行直接向国务院和全国人大负责，那已经不是‘经理’国库业务，而是成为与财政并行的国库管理部门，按照责任主体唯一性要求，那将意味着财政部必须要并入人民银行，或成立‘央行财政部’。显然，这与人民银行行使中央银行的职能是相冲突的。如果那样，人民银行将是‘耕了别人的地，而荒了自己的田’。”
央行的监督就是“拒绝办理”
中国人民银行国库局局长刘贵生在接受媒体采访时曾表示，“是否赋予国库监督权，是经理国库与代理国库的根本区别所在。”
据刘贵生介绍裂液茄，国库监督的主要内容包括：对国库资金收纳、划分、留解、退库与支拨及财政开户情况的监督；对商业银行经办国库相关业务的监督。主要涉及收缴资金是否应收尽收，划分留解是否正确无误，退库办理是否准确合规，库款支拨是否及时有据，财政开户是埋笑否手续齐备，商业银行代理国库是否尽职尽责。
刘贵生指出，国库监督的基本定位，是国库监督不同于人大监督、审计监督以及财政内部监督。从本质上说，国库监督是为人大监督、审计监督以及财政监督服务的，是国库在办理国库资金收纳、划分、留解、退库与支拨过程中实施的一种事中监督，这种监督权目前主要体现在“拒绝办理权”，是在“办理”过程中的“拒绝办理”。
央行在办理国库收支业务过程中取得了一定的成绩：堵住大量通过调整预算级次、预算科目、分成比例、缴库方式等违规调库、混库、截留上级收入；通过开具支拨、退库、更正凭证甚至虚假凭证违规拨款、退库，为商业银行拉存款；控制预算收支进度，制造虚假收支信息以及商业银行延压、占用预算资金等违规业务，为保障国库资金安全完整、维护各级政府正当权益发挥了不可替代的重要作用。
《中国经济周刊》联系财政部相关部门，财政部方面回应表示，财政部的意见已向全国人大、国务院充分反映，作为政府部门，财政部服从国务院决定。
央行早就不是“经理”了
目前，国外的绝大多数国家均采取委托国库制，即代理制，而非经理制。“‘经理’的话，钱该不该付，央行有发言权。”一位不愿具名的专家向《中国经济周刊》介绍，这是经理制和代理制的主要区别。
刘尚希告诉《中国经济周刊》，“‘经理制’最大的弊端就是责任主体不统一。谁都负责，谁都不负责。”
事实上，中国的“央行经理制”早已名存实亡。上述专家介绍说，“在财政国库管理制度改革后，央行应当做的，仅是对财政部门提交的支付凭证填得对不对、是否超额度等要素进行审核。”“没见到支付指令，或者支付指令有假，央行可以拒绝支付。”在这位专家看来，“央行只对合规性做一个审查，但它不该说这个钱应不应该付。”