⑴ 根据《预算法》规定，具有国库库款支配权的是各级人民代表大会还是各级政府财政部门
是各级政府财政部门；
中华人民共和国预算法
第五十九条
各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。
各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。
⑵ 谁的国库|国库
2012年8月7日，《人民日报》一篇题为《国库集中收付制度改革今年完成》的文章称，中国国库体制改革“已经取得重大进展和显着成效”，“各类财政收入通过国库集中收缴方式直接缴入国库单一账户体系”，同时提出“确保如期完成国库集中收付制度改革目标”。
这给人的感觉是：中国国库体制改革很快就要大功告成。
然而事实真的如此吗？2012年7月6日至8月5日，中国的《预算法》修正案草案通过网上征集意见，最终收到反馈意见超过31万条，创造了人大立法网上征求意见的纪录。从中我们可以看出公众对《预算法》修正案草案的质疑。其中最广受关注的是删除“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”。
目前，中国国库由“央行经理国库”，在修正案中，将其改为“央行代理国库”。一字之差，不仅仅是财政部与央行之间的部门之争，背后也反映出中国国家政体的重大和基本制度安排之争。
低效率的国库现金管理
目前，中国国库现金位居全球榜首。根据各国央行发布的资产负债表最新数据，截至2012年6月底中国国库现金达到2.8万亿元人民币，而按照当前的汇率测算，同期美国国库现金仅为8136亿元人民币，日本为1071亿元人民币，印度为15.7亿元人民币，而德国为46.8亿元人民币，法国为2930亿元人民币。在本次金融危机以前美国国库现金通常在50亿至70亿美元。
国库现金高位运行既体现了中国应对流动性危机的能力，也反映了2000年国库单一账户体系改革所引发的财政现金由预算单位向国库集聚的积极成效。但同时也应注意到国库现金巨额收益的背后是其每年损失超过千亿元。
一方面，在国库现金如此之高的情况下，中央财政仍然继续发行国债，2011年末中央财政国债余额72044.51亿元困蠢；另一方面，人民银行仅对国库现金支付活期存款利息，去年6月份至今年5月份活期利率为0.5%，而6月份仅为0.4%。
国库现金管理为何会出现如此低效率的状况？核心的问题应归咎于《预算法》。
修订前的《预算法》规定：中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。人民银行经理国库确立了人民银行对国库现金的管理权，人民银行实行垂直管理，地方金库基本遵照中央国库做法。
在这种体制下，财政部门难以单独通过开展现代国库现金管理以寻求在安全性的前提下实现国库现金收益最大化，同时，人民银行希望通过国库现金回收外汇占款，不主张深化国库现金管理。财政部门与人民银行面临着国库现金管理权争夺的问题，如果不修订《预算法》，显然难以根本解决巨额国库现金管理效率问题。
央行与财政部权力和利益之争
一部修正案背后体现了国库管理背后的央行与财政部之间的利益之争。
2001年3月，财政部与央行总行联合颁布实施《财政国库管理制度改革试点方案》，拉开了中国国库体制改革的序幕。这份甚少受到学界关注的纲领性文件提出引入“国库单一账户、集中收付”的目标模式，以全面替代计划经济时代采纳的苏联式的国库体制模式。
采纳新型国库体旁慎制模式后，这些高度分散的裁量权中的两个核心成分——现金和银行账户管理——主要被集中到财政部门，但相关职责由财政国库与央行国库共同承担。此局面一汪启陪直延续至今。
而国库现金管理难题凸显《预算法》改革的必要性，因此才有了《预算法》修正案草案。从《预算法》修正案草案来看，促使财政专户合法，迎合了财政部门的利益，财政部门可以借专户之名将国库现金转入专户管理实现收益。同时保留了国家金库的做法也显示人民银行仍然拥有直接的金库相关管理业务，否则人民银行国库局或将载入历史。可见《预算法》修正案草案是人民银行与财政部门的妥协结果。
但这种方式能否有效解决国库现金管理问题？哪些资金应该进入专户？哪些资金应该进入金库？做实专户就是掏空金库，反之专户成为摆设，财政部门与人民银行的矛盾没有根本解决。
同时，财政专户分属不同财政业务部门，未来财政业务部门内部可能出现资金管理权之争，滋生非正式的管理方式，中国历史上曾经出现财政周转金的巨大风险问题，这与国库单一账户体系的目标背道而驰。
更为重要的是，未来财政现金日常运作由谁管理？现在财政部是由一个处级部门承担，这可能出现力不从心的局面。当前国库现金2.8万亿元，相当于两个中投公司，而中投公司是部级单位，如此对比其中问题不言而喻。
愈演愈烈的政府官员腐败
尽管预算法案是财政部与央行妥协的结果，但是面对修正案中对“财政专户”的合法化，并以“行政法规”“国库库款的支配权属于财政部门”以及“按照财政部门的规定处置公款”等条款，为滥用财政专户处置公款的行为预设了极低的准入门槛。
在《预算法》修正案之前，日益泛滥为部门（包括商业银行）谋利的各类财政专户就导致了政府现金余额的高度分散化。近年来，滥用这一巨大制度漏洞谋私的大小案件层出不穷。如2010年江苏省财政厅副厅长张美芳受贿近亿元就是一例。实际上，这种现象并不局限于在江苏，而是全国各个地方或多或少都存在，不少财政局负责预算的领导就因此而沦为阶下囚。
由于财政专户金额数量巨大，因而成为商业银行竞相争取的对象。这种未受监督的财政专户制度在不少地方成为财政部门或者部门领导人输送利益的小金库。
而新的《预算法》修正案不仅没有遏制这一状况，反而将“财政专户”合法化。现在国库又重新回到了现金余额分散化这一“改革前状态”；所不同的是“账户主人”变了：改革前，在商业银行开户处置和存放公款的是数目庞大的预算单位，现在摇身一变为财政部门一家了。
《预算法》修正案最终通过结果将会怎样？很简单：国库体制改革出现全面倒退。
在过去央行经理国库之时，据央行不完全统计，2006年至2010年，各级国库堵住违规业务114万笔，涉及金额4441亿元。而如果预算法案一旦通过，财政部和各级财政部门很可能会毫无顾忌的把巨额财政存款通过利息竞价存放在各商业银行中。这不仅使纳税人的钱存放和使用无法监督，难以审计和制衡困难，为各级政府和财政部门的官员腐败寻租预留巨大的空间，而且会促使各级财政部门用纳税人的钱去赚钱，从商业银行赚取“高利息”，甚至去拿“回扣”，因而产生巨大的部门利益。
更为重要的，把国库的钱存在商业银行，会改变广义货币定义，扰乱政府财政政策和货币政策的目标与协调机制，从而给宏观经济运行带来一系列不可估量的影响。
这样，以前无法遏制的政府官员腐败寻租问题将会更难制约和监督，一个管理纳税人“钱袋子”的“会计功能”和“出纳功能”，一个收税和花钱不受任何监督和实质性制约的“超级财政部”将会诞生。
更大的麻烦还在于：没人知道究竟有多少财政专户、开设在哪些商业银行、这些账户的资金流动和余额情况如何、这些账户带来的种种利益究竟是如何分配的。令人不能理解的是：《预算法》二审稿竟然没有要求国库账户的资金流动和余额须向人大和政府报告。
现在国库到底是谁的国库？央行的？财政部的？还是官员的？
张凤杰根据FT中文网、财新网综合编译。
⑶ 新预算法保留中国人民银行代理国库职能吗
不是代理国库，是经理国库。
中国人民银行经理国库，是《中国人民银行法》规定的中国人民银行的职责，新修订的《预算法》也和《中国人民银行法》相统一，规定中国人民银行经理国库。
《中华人民共和国预算法》：
第五十九条县级以上各级预算必须设立国库；具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库。
中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。
各级国库应当按照国家有关规定，及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付。
各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。
各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。
⑷ 新预算法实施条例评析：社保预算、国库、地方债、税收返还 杨志勇
2015年新预算法实施以来，预算改革加快进行，现代财政制度也在加快建立和完善之中。近日，新预算法实施条例颁布并将于2020年10月1日起施行，这将为进一步落实预算法，巩固财政改革前期成果提供制度上的保障，让财政改革在法治的轨道上进行。预算法涉及面广，预算法实施条例同样如此。本文只就新预算法实施条例中的社会保险基金预算、国库管理、地方债管理、税收返还等谈点看法。
财政补贴体现社会保险基金预算的公共属性
新预算法实施以来，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四位一体，形成了统一的预算体系。四本子预算各有特点，社会保险基金预算更是如此，具有特定的服务对象，对所服务的人员更有针对性。
但四本子预算均有公共属性，正是在这一意义上，社会保险基金预算得到财政补贴。新实施条例第三条规定：“社会保险基金预算应当在精算平衡的基础上实现可持续运行，一般公共预算可以根据需要和财力适当安排资金补充社会保险基金预算。”这一规定可见一般公共预算在预算体系中的重要地位。
对于一个人口老龄化且老年人存量较大的国家来说，社会保险基金预算的可持续性是个大问题。最近几年，一般公共预算补助社会保险基金预算的金额越来越大。2019年全国社会保险基金收入83152.13亿元，支出74740.78亿元，结余8411.35亿元，而当年全国社会保险基金收入中来自财政补贴（即来自一般公共预算）的有19103.12亿元，这意味着如果没有财政补贴，社会保险基金年度可持续运行都成问题。人口老龄化意味着领取养老金人口占比的增加，意味着医疗费用的增加。前者加大基本养老保险基金支出压力，后者加大医疗保险基金支出压力。医疗费用水平与医疗技术进步有关。一些疾病本来不可治疗，但随着技术进步，或可治愈，或不能治愈但可以带病生存，相应的医疗费用增加，相应的养老金支出也会增加。医疗技术与其他许多技术进步不太一样，在短期内医疗费用有可能不降反升。而且，医疗保险支出还与社会进步有关。一些疾病原先未纳入医保范围，随着社会进步纳入医保，医保支出就会增加。当社会保险基金预算可持续性遇到困难时，或改革社会保险基金制度，或加大财政补贴，新实施条例为加大财政补贴提供了必要的制度支持。
各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门
国库管理最为引人注目。有人费心费力要在新实施条例中找到相关争论的解决方案，但实际上，国库管理制度改革早在2000年国库集中收付制度改革之初就已确定了大方向。
国库库款如何支配，看似争议最大，但关于这方面的内容，新预算法第五十九条就有明确的规定：“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。”
而且，新预算法第九十三条还有人员问责的规定，即各级政府及有关部门、单位违反预算法规定冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库库款的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分。
新实施条例第九十三条对违反预算法法规定冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库库款作了明确的界定，直指六种行为：未经有关政府财政部门同意，冻结、动用国库库款；预算收入征收部门和单位违反规定将所收税款和其他预算收入存入国库之外的其他账户；未经有关政府财政部门或者财政部门授权的机构同意，办理资金拨付和退付；将国库库款挪作他用；延解、占压国库库款；占压政府财政部门拨付的预算资金。
无疑，这些规定让国库库款管理更具有可操作性，从而可以更好地促进国库管理的现代化。
建立健全地方债风险防范机制
地方政府债务问题一直备受关注。
新预算法第三十五条规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”
新实施条例第四十三条对此作了细化，即：“地方政府债务余额实行限额管理。各省、自治区、直辖市的政府债务限额，由财政部在全国人民代表大会或者其常务委员会批准的总限额内，根据各地区债务风险、财力状况等因素，并考虑国家宏观调控政策等需要，提出方案报国务院批准。 各省、自治区、直辖市的政府债务余额不得突破国务院批准的限额。”
新预算法第三十五条还规定：“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。”地方政府违规担保一度是地方债风险管理领域的突出问题，新预算法的规定已经堵上这一漏洞，强化了地方政府债务风险管理。新实施条例对地方政府债务余额限额作了明确的界定，即使用的是债务限额大口径的概念，包括一般债务限额和专项债务限额。
新实施条例第四十五条对省级政府财政部门如何管理本地区债务作出规定；“接受转贷并向下级政府转贷的政府应当将转贷债务纳入本级预算管理”，突出了各级政府债务的全口径预算管理；“地方各级政府财政部门负责统一管理本地区政府债务”突出了地方债务管理的主体责任。
新实施条例第四十七条规定：“财政部和省、自治区、直辖市政府财政部门应当建立健全地方政府债务风险评估指标体系，组织评估地方政府债务风险状况，对债务高风险地区提出预警，并监督化解债务风险。”这是对新预算法“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督”规定的细化和扩展，有利于地方政府债务风险的全流程管理。
税收返还似应明确划归转移支付
新实施条例在细节上仍有一定完善空间。关于“税收返还”的处理就是一例。先来看现实是怎么做的。根据2019年中央对地方转移支付决算表，中央对地方转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付中有“税收返还及固定补助”。
根据新实施条例第九条的界定，一般性转移支付，包括：均衡性转移支付；对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的财力补助；其他一般性转移支付。我们可以将“税收返还”理解为其他一般性转移支付的一种。
但是，新实施条例中第十二条、第十三条均有将税收返还和转移支付并列的表述。第十二条规定：“预算法第二十七条第一款所称转移性收入，是指上级税收返还和转移支付、下级上解收入、调入资金以及按照财政部规定列入转移性收入的无隶属关系政府的无偿援助。”
第十三条规定：“转移性支出包括上解上级支出、对下级的税收返还和转移支付、调出资金以及按照财政部规定列入转移性支出的给予无隶属关系政府的无偿援助。”第三十三条和第三十四条也将税收返还和转移支付并列。显然，新实施条例这四条的规定未将税收返还视为转移支付的一种。
自1994年分税制改革以来，税收返还与转移支付关系的现实处理经历了一个过程。最初，税收返还是中央对地方转移支付的一种；接着，税收返还单列，不作为转移支付；后来又把税收返还和转移支付放在一起，中央对地方的税收返还和转移支付，在做法上二者并列；再后来，转移支付又包括税收返还。从最近的转移支付分类来看，新实施条例在这一点上似未全面吸收改革的成果。
从理论上看，税收返还既然是一级政府给另一级政府的财力转移，那么它就完全符合转移支付的定义，将它归类为转移支付是站得住脚的，没有必要将税收返还和转移支付并列。
（作者杨志勇为中国社会科学院财经战略研究院研究员）