中国行政制度史pdf

① 中国行政制度史的主要特点有哪些

中国行政制度史的主要特点有以下特点：
1、各部门分工合作又相互制约，是中国古代古代行政制度的一个基本特点。
2、野陆皇权与相权的矛盾是中国古代古代行政制度必须要面对的问题。皇权的强化和相权的弱化是一个基本趋势。
3、历代行政制度之间有继承梁丛和发展关系，如秦与汉、隋与唐等。
4、地方分权与中央集权，是中国古代地方行政制度的基本矛盾。
5、很多地方行颂渣顷政制度都有一个漫长的演变过程，如分封制、刺史制度和“改土归流”。

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书名：波峰与波谷

作者：阎步克

豆瓣评分：8.8

出版社：北京大学出版社

出版年份：2017-4

页数：244

内容简介：

本书采用“制度史观”，着重从“政治制度”与“政治势力”两方面叙述秦汉魏晋南北朝的政治历程。阐述了战国至秦中央集权的官僚帝国体制的创立，入汉之后的各项制度发展，魏晋以下的政治“变态”，北朝官僚行政的再度振兴等等；阐述了此期文吏、儒生、宗王、外戚、宦官、门阀、军人、寒人、部落贵族等各种势力的此起彼伏。对“制度”与“势力”的相互关系亦予提示，如文法吏与律令体制的关系，儒生与复古改制的关系，士族门阀造成的制度变态，鲜卑军功势力对官僚体制的振兴等。对“政治文化”也给予了充分关注，阐述了法家、儒家、黄老、玄学及北朝的“功绩制的政治文化”的政治影响。

作者简介：

阎步克，1954年11月生，历史学博士，北京大学中国古代史研究中心教授。专业方向为魏晋南北朝史、中国古代政治制度史和中国古代政治文化史。主要着作有《察举制度变迁史稿》《士大夫政治演生史稿》《品位与职位——秦汉魏晋南北朝官阶制度研究》《波峰与波谷——秦汉魏晋南北朝政治文明》《从爵本位到官本位——秦汉官僚品位结构研究》《服周之冕——〈周礼〉六冕礼制的兴衰变异》《中国古代官阶制度引论》，译着《官僚制》《帝国的政治体系》，及史学论文百余篇。

③ 中国政治制度史的目录

绪论
第一节中国政治制度史研究的对象
第二节中国政治制度史的特点
第三节中国政治制度史的研究和参考书
一、中国政治制度史的研究概况
二、研究中国政治制度史的参考资料
第四节学习中国政治制度史的意义和方法
一、学习中国政治制度史的意义
二、学习中国政治制度史的方法
上编：中国历代政治制度(史前-1911年)
第一章中国政治制度的形成和发展
第一节原始社会出现的政治制度萌芽
一、三皇五帝
二、原始社会氏族组织
三、裤游部落联盟和酋邦组织
四、从习惯到制度的转变过程
第二节中国古代政治制度的发展历程
一、早期国家的政治制度
二、争霸时期的政治制度
三、皇权专制制度下的政治制度
第三节中国近代的政治制度
一、中西政治制度的碰撞和抗争
二、晚清政治制度变化
三、晚清政治制度变革的启示
第二章王权和皇权制度
第一节王权制度
一、王权制度的形成过程
二、王权的体现形式
三、对王权的制约
第二节霸主和集权制度
一、霸主的出现和体现权力的形式
二、中央集权制度的形成和君权的体现形式
第三节皇帝制度
一、王朝的最高首脑——皇帝
二、皇帝的名位制度
三、皇帝的权限和行使方式
第四节王位、皇位继承和宗室制度
一、王位继承——嫡子制度的确立
二、皇位继承——保护和防范措施
三、宗室分封——皇权专制的痼疾
第五节皇权的变态形式——外戚和宦官擅权
一、后宫制度与外戚政治
二、宫省制度与宦官政治
第六节君主专制政体转向君主立宪政体的失败试验
一、谘议局和资政院
二、《钦定宪法大纲》和《宪法重大信条十九条》
三、责任内阁
第三章中枢辅政制度及运行机制
第一节贵族辅政制
一、夏商周三代的贵族辅政制
二、秦汉以后早期国家的贵族辅政制
第二节宰相开府辅政制
一、宰相开府辅政制的形成和发展
二、宰相开府辅政制的运作方式及特点
第三节宰相参议辅政制
一、帝宫层次与中外朝官
二、宰相参议辅政制的沿革
第四节宰相奉命拟旨辅政制
第五节清末的责任内阁
第六节辅政制度的发展规律及其特点
第四章中央政务体制及运行机制
第一节中央政务体制的发展概况
一、早期国家中央政务体制的初建
二、两寮六大到文武分职的政务管理体制
三、三公九卿与中朝官尚书政务管理体制
四、公省监台卿卫政务管理体制
五、以《周礼》为本的政务管理体制
六、以三省六部为核心的政务管理体制
七、诸使差遣负责制的政务管理结构
八、“因俗而治”的政务管理结构
九、以一省制为核心的政务管理体制
十、以六部为主体的政务管理体制
十一、晚清的中央政务管理体制
第二节中央政务机构的运行机制
一、相府与诸卿政务系列的运行机制
二、相府、尚书诸曹与诸卿政务系列的运行机制
三、六部与寺监政务系列的运行机制
四、部院寺监府政务系列的运行机制
第三节中央政务管理体制的发展规律及其特点
第五章地方行政体制及其运行机制
第一节历代疆土和地方行政区
第二节行政区名称的由来及级别变化
第三节地方行政管理体制
一、先秦地方行政管理体制
二、秦以后的地方行政管理体制
第四节少数民族地区管理制度
一、西域都拍纯首护和民族校尉
二、羁縻府州和都护府
三、土官制度和改土归流
四、蒙藏地区的特别管辖
第六章法律制度
第一节法规的制定和沿革
一、古代法规的概况
二、清末对法规的修订
第二节司法行政制度
一、中央司法行政制度
二、地方司法行政制度
三、司法行政运行机制及特点
第三节司法审判制度
一、诉讼制度
二、拘捕和证据制度
三、审判制度
四、监狱制度
五、诉讼师与辩护制度
第七章监察制度
第一节监察行政体制
一、中央直接控制的监察行政体制
二、各级政府部门的监察行政体制
第二节监察的职能
一、对上的谏诤
二、对下的监督弹劾
三、对左右的牵制监督
第三节监察的主要方法
一、检核簿册法
二、举劾案章法
三、连坐告密法
四、遣吏巡行法
五、牵制监督法
六、密查侦缉法
七、密奏传呈法
第四节监察制度的特点及其利弊
第八章军事制度
第一节兵役制度
一、郡县兵役制
二、谪罪兵役制
三、招募兵役制
四、世袭兵役制
五、发奴为兵制
六、民壮兵役制
第二节军事编制与兵种配制
一、军事编制(附表)
二、兵种配置
三、军事装备的生产与制造
第三节袭数军事管理制度
一、军事领导与指挥制度
二、军事后勤供应制度
三、军事刑罚制度
第九章财政经济制度
第一节财政收支制度
一、赋税制度
二、徭役制度
三、土贡制度
四、财政的收支与管理
第二节财政行政体制
一、中央财政行政体制
二、地方财政行政体制
第三节经济制度
一、先秦国家经济管理体制的形成
二、秦以后经济管理体制的发展变化
第十章科技文教卫生等制度
第一节科学技术机构和管理制度
一、天文历象机构和管理制度
二、技术生产机构和管理制度
三、图书管理和研究机构
第二节文教卫生机构和学校制度
一、文化教育机构和管理制度
二、医药卫生机构和管理制度
三、教育制度
第十一章文书玺印符节等制度
第一节文书制度
一、诏敕和奏章
二、国家机关之间的公文形式
三、文书工作制度
第二节玺印符节制度
一、玺印制度
二、符节制度
三、玺印符节的管理制度
第十二章行政辅助人员制度
第一节胥吏制度
第二节幕僚制度
第三节长随家人
第四节行政辅助人员与主官的关系
第十三章职官管理制度
第一节官吏选拔制度
一、荐举制度
二、科举制度
三、征辟制度
四、荫袭制度
五、其他入仕途径
六、官吏选拔制度的特点
第二节任用制度
一、任用种类
二、任用方法
三、任用限制
第三节考课和奖惩制度
一、先秦的考课和奖惩制度
二、秦以后的考课制度
三、奖惩制度
第四节等级和俸禄制度
一、等级制度
二、章服乘舆制度
三、俸禄制度（附表）
第五节休假退休和抚恤制度
一、休假制度
二、退休制度
三、抚恤制度
下编：中华民国政治制度(1912-1949年)
第一章中华民国政治制度概论
第一节中华民国政治制度的发展阶段
第二节中华民国政治制度的形成及特点
第二章政党制度
第一节民国初年的政党政治
第二节中国国民党一党专政制
第三节国共两党合作制
第三章议会制度
第一节参议院（临时参议院）
第二节变化无常的国会
第三节国民参政会与国民大会
一、国民参政会
二、政治协商会议
三、国民党包办的国民大会
第四节议会制度的评析
第四章元首制度
第一节元首的产生和任期
第二节元首的名称和职权
一、临时大总统
二、大总统
三、临时总执政
四、大元帅
五、总裁会议
六、国民政府委员会
七、国民政府主席
八、总统
第三节中华民国元首制的特点
第五章政府体制
第一节北洋政府的责任内阁与辅政内阁
第二节南京国民政府五院制
一、立法院
二、行政院
三、司法院
四、考试院
五、监察院
六、五院制与国民政府的关系
第三节中央政务体制及运行机制
一、总统府与部会政务系列的运行机制
二、以党统政的政务系列的运行机制
三、以部会为主体的政务管理体制
第四节地方行政制度
一、疆土和地方行政区划
二、地方行政管理体制
三、中央与地方的关系
第六章法律制度
第一节中华民国的法规
第二节司法审判机构
第三节诉讼审判制度
一、审级制度
二、检察制度
三、审判制度
四、监狱制度
第四节辩护和公证制度
一、律师制度
二、公证制度
第七章监察、考试与任用制度
第一节监察制度
一、监察机构
二、监察部门的主要职权
第二节考试制度
第三节任用制度
一、官吏及公务员的等级与任用
二、官吏及公务员的资格
三、官吏及公务员的甄别与考绩
四、奖惩、抚恤、退休等制度
后记

④ 中国古代各朝的行政制度有哪些

中央行政制度
1,秦在中央设立三公九卿
2,唐在中央实行三省六部制
3,北宋设二府三司
4,明朝废除丞相制度,权分六部,设厂卫特务机构;
5,清设军机处
特点与趋势:中央官僚机构日趋完善形成严密体系;君权加强,相权削弱,专制主义中央集权不断强化.

(二)地方行政制度
1,西周——分封制
(1)形成与演变:周朝建立以后,为巩固奴隶主国家政权,周天子把王族,功臣和先代的贵族分封到各地做诸侯,建立诸侯国.并规定了诸侯享有的权利和对周天子应尽的义务.春秋时期,随着周天子势力的衰微和诸侯争霸局面的出现,分封制名存实亡.战国时期,分封制逐步被郡县制取代.
(2)特点:目的是为了巩固奴隶贵族专政的国家政权.周王把一定的土地和人民,分别授予王族,功臣和先代贵族,让他们建立诸侯国,拱卫王室.诸侯要服从周王的命令,按期向周王贡献财物,并随从作战.周初分封的重要诸侯国有齐,鲁,燕,卫,晋,宋等.
(3)影响:分封后的诸侯国环绕周王室,起到了拱卫周王室的作用.分封使周朝的势力扩大到沿边地区,从而发展了疆域,使西周成为地域空前广大的奴隶制国家.由于分封制维持了地方诸侯国相对独立的地位,因而当周王室势力衰微时,他们便借机发展自己的势力,从而导致了春秋战国时期诸侯割据称雄的局面.
2,郡县制
(1)形成与演变:春秋后期,郡县制开始出现;战国时期,郡县在各诸侯国普遍推行;秦统一六国后,在全国推行郡县制度;秦以后各朝代,在地方行政机构的设置上一直沿用郡县制,只是形式上有所变化.西汉初年实行"郡国并行制",汉武帝实行"推恩令"和"附益之法"解决了王国问题.东汉地方行政机构转变为州,郡,县三级.
(2)特点:郡守和县令都由皇帝直接任命,他们负责管理人民,收取赋税,征发兵役和徭役等.
(3)影响:郡县制的实行标志着中国古代地方行政制度发生了划时代的变革;有效地加强了中央集权,有利于政治安定和经济的发展;加强了对全国的统治,有力地维护了国家的统一.
3,猛安谋克制
为了加强统治力量,阿骨打推行猛安谋克制.猛安谋克制作为基本社会组织,既是军事组织,又是地方行政组织.各户壮丁平时从事生产,战时出征.这种兵农合一的制度,对金的社会发展起了重要作用.
4,行省制度
(1)形成与演变:元政府在中央设中书省,在地方"行中书省",行中书省简称"行省"或"省".明朝虽废行省,设三司,但地方行政区划习惯上仍称为"行省"或"省",这种称谓一直延续到今天.
(2)特点: 各行省都是中央政府机关——中书省的派出机构,直接对中书省负责,行省制度作为一种军,政,司合一的地方行政制度,其长官在中书省的直接领导下有相对独立的行政,军政和司法权.
(3)影响:行省制度的建立,适应了元政府管理空前辽阔疆域的需要,从而巩固了多民族国家的统一.由于各行省直接隶属于中书省,和中央关系密切,使专制主义中央集权制度进一步发展.行省制度是我国政治制度史游丛谈上的一项重大变革,对后世影响深远.
5,土司制度
元在西南少数民族地区设立宣慰司,土知府等各级政府机关,任用当地少数民族首领担任土司长官,允许其世袭.但他们必须忠于朝廷,按时向朝廷交纳贡赋,这就是土司制度.明朝沿袭这种方法.永乐年间,西南地区的两个宣慰司叛乱,明朝派兵平定以后,设贵州布政使司,从此贵州成为省一级行政单位.这种取消土司衙门,改有朝廷派遣流官直接统治的变革,称为"改土归流".明朝实行改土归流的地区有限,西南大部分地区仍然实行土司制度.
康熙年间,平定三藩之乱为推行大规模的"改土归流"创造了条件.1726年,雍正帝在云南,贵州,广西,四川等地,大量委派流官代替土司.
6,八旗制度
努尔哈赤建立八旗制度.八旗制度按军事组织形式,把女真人编制起来,在贵族控制下进行战争和生产活动,是一种兵民合神碰一的社会组织.八旗制度促进了女真社会的发展,巩固了努尔哈赤的统治地位.
7,明朝在西藏设立卫所和僧官制度.清朝确立了对达赖和班禅的册封制度,同时确郑型立了驻藏大臣制度.

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书名：剑桥中国辽西夏金元史

作者：傅海波（编）

译者：史卫民

豆瓣评分：8.7

出版社：中国社会科学出版社

出版年份：1998-8-1

页数：935

内容简介：

《剑桥中国辽西夏金元史》(907-1368年)规模宏大，集中了西方研究中国史的许多学者的力量，本卷也不例外。导言的作者是本卷的两位主编，慕尼黑大学名誉教授傅海波和普林斯顿大学名誉教授崔瑞德。前者是着名的辽、金、元史研究专家，着述颇丰，尤长于金史研究，在本卷中还担任第3章金朝历史的写作；后者则多年来从事中国古代史的研究，亦是《剑桥中国史》秦汉、隋唐、明代等卷的主编，在本卷中还与克劳斯-彼得·蒂兹合写了第一章辽朝的历史。第二章西夏史的作者是肯永学院教授邓如萍，她已发表过一些有关西夏历史的论着。特伦顿州立学院教授托马斯·爱尔森主要研究早期蒙古国的历史，故撰写本卷的第四章。第五章的作者哥伦比亚大学纽约市立学院教授莫里斯·罗沙比，着有《忽必烈汗：他的生活和时代》等着作，所以专写忽必烈一朝的历史。第六章的作者萧启庆原为新加坡大学教授，现为台湾清华大学历史研究所教授，着有《元代的军事制度》、《元代史新探》、《蒙元史新研》等着作，此次担任元中期历史的写作，驾轻就熟。堪萨斯大学教授窦德士，主要研究元明思想史和政治史，着有《征服者与儒士》、《儒学与独裁统治》等着作，在本卷中撰写第七章元后期的历史。第八章作者是原在哈佛大学任教、现在米德尔斯伯里学院任教的伊丽莎白·恩迪科特-韦斯特教授，她着有《蒙古在中国的统治：元代的地方行政管理》等着作，所以专述与元代政府和行政管理的有关问题。普林斯顿慎镇兄大学名誉教授牟复礼研究中国史多年宽袭，在本卷中写作第九章，专门讨论元朝统治下的社会问题。如本卷原书序言所说，牟复礼还通读了本卷全稿并提出了修改意见。应该承认，本卷是《剑桥中国史》中难度较大的一卷，因为它所叙述的辽、西夏、金、元四个王朝，都是中国历史上少数民族建立的王朝，在研究这些王朝的历史时，既要面临许多语言、文字问题，还要深入研究民族关系和国家关系的发展变化、多元文化的构成及其相互影响、社会风俗的变化等一系列问题。本卷的编着者对这些问题作了许多值得重视的探讨。

⑥ 学习中国行政管理制度史的意义

行政管理体制改革的核心是政府职能的转变
包括管理职权、职责的改变（对哪些事务负有行政管理权责，管什么，管多宽，管到什么程度），管理角色（主角、配角等）的转换，管理手段、方法及其模式的转变等。十六大报告指出政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，政府机构需按这个总要求转变职能。
一、我国行政管理中存在的问题和不足

首先，我国现行的行政管理观念有待改变。改革开放*&多年来，我国社会、经济各方面都发生了翻蚂禅天覆地的变化，尤其是为了适应以市场取向为主导的经济体制改革的需要，进行了四次大规模的政府机构改革，取得了很大的成就。但是，整个行政管理体制的改革仍然滞后于经济体制改革，市场培植资源的运行机制尚未完善，社会保障体系方面的改革进展缓慢，尤其是与计划经济体制相适应的一些行政管理观念尚未摈弃，诸如直接干预、微观管理、人治管理等，在部分人的头脑中根深蒂固；相反，许多与市场经济体制相拦晌适应的行政管理观念，如民主参与的管理、法治化管理、自治管理等，又尚未建立起来。如果不及时解决这个问题，将难以与市场经济比较发达的国家进行竞争。因为在市场经济要求下，首先约束的是政府行为，要求政府必须遵守市场法则，制定符合市场经济规律的经济运行规则，尽快树立与市场经济体制相适应的行政管理观念，加快行政体制改革的步伐，清除旧的管理体制、观念和垄断利益。我们要尽快摈弃那些在计划经济条件下形成的、被实践证明已经是过时了的行政管理理念，形成新的符合市场经济体制的行政管理理念。

其次，我国现行的行政管理方式有待改进。市场经济要求在一切行政管理活动中，必须坚持以法律手段为主，尤其是在对外活动中必须按照国际惯例办事，与国际接轨。为此，必须尽快建立起一个统一的、稳定的、健全的社会主义市场经济法律体系，提高政府管理人员的法律意识。中国在加入,-.的谈判中，承诺按照,-.规则办事/即应该按照被时间和实践检验了的、被大多数国家和地区接受和公认的、迄今为止仍被视为公正和节约成本的国际规则办事，再也不能片面强调所谓的“中国国情”“、中国特色”。过去，我们虽然也宣称要按国际规则办事，但往往是中国化的“国际惯例”，如我国目前虽然也实行了工程建设项目招投标制度这样一些国际惯例，但由于缺乏有效的制约机制，在实际操作过程中往往不尽如人意。据国家有关部门对+0个国家投资项目的稽查发现，其中真正公开、公平招投标的只有’1，有"21的项目招投标失灵，未严格按照规定的要求进行。我们要切实改变行政管理方式，坚持以法律手段为主，建立一套规范的市场经济法律体系，并使这套法律体系与国际上的规则相衔接，以便形成真正公平的市场竞争。就目前而言，必须系统地清理各部门的法律、法规，对那些不符合法治精神的法规、规章，必须逐步进行修改、补充、完善。第三，我国行政管理的程序有待完善。我国至今尚没有统一的行政程序简物锋立法，既缺乏行政程序的宪法规范，也没有缺乏法典化的行政程序予以规则。并且在现有的行政程序立法中，往往重事后程序，轻事前和事中程序。行政程序的参与性弱，公开度低，对违反行政程序的责任追究制度不健全。行政程序的参与性的强弱和公开度的高低，是行政程序民主化程度的重要体现。在我国，相当一部分行政程序缺乏民主性和参与性，没有说明理由、听证程序，甚至于当事人没有申诉权。市场经济需要我们按照行政管理程序办事，提高办事的效率，真正做到政务公开和依法行政。这对我国现行的行政程序提出了新的要求，必须按照法治化的要求构建完备、透明、适应国际规则的行政程序体系。

第四，我国公务员队伍的整体素质和行政管理水平有待提高。由于各种原因，我国公务员队伍的整体素质和行政管理水平在很多方面还不能适应新时期市场经济建设和社会管理提出的要求。从总体上来看，我国公务员队伍的素质还不高，政府行政管理水平也比较低，开放市场后，国外企业进来了，要求与国内企业平等竞争，从而需要政府提供公平的竞争环境，尤其是对各级政府的行政管理能力、管理水平、工作效率和公务员的素质提出了更高的要求。特别是各级政府的决策水平和行政领导的决策能力，这也是政府面临的巨大挑战。所以说，在新的形势下，我们必须不断提高公务员队伍的整体素质和行政管理水平。

二、完善行政管理对政府行为的要求

完善行政管理对政府行为提出了新的要求，这主要表现在以下三方面。首先，政府行为的民主性。在市场经济中，企业而非政府才是唯一的经济主体，企业的经济自主权是其主体地位的真正体现。政府应将蚕食、侵夺企业的权利还给企业，政府行为的政治价值定位是追求民主。通观历史，国家权力重心下移是历史的潮流和内在选择，其趋势表现为国家本位让位于社会本位，官本位让位于民本位。入世后，中国的这一历史进程必将加快。民主在经济纬度上表现为企业主位，在政治纬度上则凸现为人民主位，政府政治行为的民主性是其经济民主性的集中体现，社会经济主体的地位不断强化和实现，必然促使其作为政治主体地位的强化和实现，这一历史进程是不可逆转的。按照市场规则运作决非仅在经济框架范围，更是政治观念、制度设计及运作等方面的一系列变革。民主宪政观念下的传统文化改造、构筑民主的生存土壤对我们而言决非轻松，更非过时。政府行为的民主性是经济民主的迫切需要，这就要求我们的政治制度设计、运作符合民主的人文关怀，摈除传统体制下的政府行为的非民主性及民主不充分性，加快由管理行政向服务行政的现代政治行为模式转换。政府行为的民主性是其科学性的前提。广泛、充分地实现民主，汲取社会力量和资源，才可能从根本上保证政府行为科学性的实现。

其次，政府行为的科学性。实行市场经济，特别是加入世界贸易组织，并不仅仅意味着中国以更加开放的姿态融入世界经济，更意味着政府应在全球视角下解读其管理行为。随着我国经济与世界经济的进一步融合，政府间的交融、沟通进一步加强。借此机会学习、借鉴它国政府行为所体现出的时代进步意义和科技成果，可以促进我国政府行为的科学性。电子政府与网络政府的迅速成长，行政信息的快速膨胀、政府行为的公开性与透明性等都需要我国政府摆脱传统的与计划经济体制相适应的陈旧管理模式和管理行为。同时，在加入世界统一大市场后我国与世界的交往将进一步加深，与此相适应，政府间交流也应上升一个更高层次，诸如选派优秀的公务人员出国学习、交流，邀请国外优秀的管理专家到我国讲学，加强政府间信息的沟通等。政府行为的科学性体现的是与意识形态、价值观念无关的实践理性，是全人类共同的进化文明。从政府行为的行政成本而言，科技界乃至政府内部都应努力提高我国行政技术的科技含量。在追求政府行为科学性的过程中，努力降低行政成本，这也是企业化政府、廉价政府的内在要求。

第三，政府行为的法治性。市场经济是法治经济，法治文明的成熟性是市场经济实现的必要条件。政府行为的法治性是市场经济中社会主体对政府行为的必然要求，也是政府面临的一次严峻挑战。不论是具体行政行为，还是抽象行政行为，不但要符合形式法治的要求，更要符合实质法治的要求；不仅要符合实体正义的内涵，更要符合程序正义的内涵。在法治行政下，社会的主体地位从以往隐性、附从地位上升到显性、主体地位。政府行为的法治性要求立法、司法、执法、普法等诸环节加强法治建设，即严格依法行政，树立法律在社会生活中的最高权威和终裁的法治意识。政府公务人员应该率先垂范，任何对法治的破坏即是对正义的最大讽刺。政府行为的法治性应在开放性、全球性的视角下，面向世界，面向现代化，更多地与国际接轨，而非盲目自闭地强调特色。从形式法治到实质法治，从法制行政到法治行政，对我们而言仍有很长的路要走，就目前而言，要有效地控制政府权力、规范政府行为、构筑社会权利的保障机制，这是政府行为法治性实现的重要举措。

在残酷、激烈的市场竞争中，经济市场化的集中要求是政治民主化、法治化及社会多元化，对政府职能、管理模式、管理观念的准确定位是经济市场化生存的外在需要。从政府行为的民主性、科学性、法治性层面上而言，民主性是灵魂，科学性是基础，法治性是保障。

三、完善行政管理的途径

适应全面建设小康社会，大力发展社会主义市场经济的新形势和依法治国的进程，建设法治政府，必须从以下几个方面着手，完善我国行政管理体制。

首先，严格依法行政，将行政行为契合在法律和理性的框架之内。依法行政就要做到既严格地合法行政，又充分地合理行政。实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。行政机关实施行政管理，必须遵循公平、公正的原则。平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。自由裁量权的行使应当符合正当的法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。

其次，转变政府职能，深化行政管理体制改革。要依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能；推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。行政机关应当根据经济发展的需要，主要运用经济和法律手段管理经济，依法履行市场监管职能，保证市场监管的公正性和有效性，打破部门保护、地区封锁和行业垄断，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。要进一步转变经济调节和市场监管的方式，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，完善政府的社会管理和公共服务职能。建立健全统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制，强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成本。

第三，加快行政程序建设，保证行政相对人的程序权利。行政机关实施行政管理，应当严格按照法定程序行使权力、履行职责。在行政管理过程中，要公平、公正、公开，听取行政管理相对人的意见，要依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权，并严格实行回避的制度。要切实保证行政管理相对人、利害关系人行政管理相对人、利害关系人，事前陈述和申辩，事后申请行政复议或者提起行政诉讼，以及对重大事项，要求听证的权利。行政机关行使自由裁量权的，必须在行政决定中说明理由。对行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的，严格实行责任追究。通过法律化和制度化的完备规范，切实保护行政管理相对人的程序权利。

第四，完善行政管理监督制度和机制，强化对行政行为的监督。要完善人大监督，对行政规章和规范性文件，应当严格实行依法报送备案的制度，对报送备案的规章和规范性文件，权力机关必须依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠，不能使这种备案审查流于形式。要完善司法审查制度，人民法院依照行政诉讼法的规定对行政管理活动依法实施监督，对行政行为的合法性予以审查。同时，还必须加强行政机关的内部监督。包括强化上级行政机关对下级行政机关的监督和专门监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，通过层级监督，加强对下级行政机关具体行政行为的监督。强化监察、审计等专门监督机关的工作，并与检察机关密切配合，互通有无，形成监督合力。最后，要完善政协的民主监督和社会监督以及新闻舆论监督。通过拓宽监督渠道，完善监督机制，促使行政管理工作严格依法、公正地进行。

⑦ 中国古代行政制度史的作者简介

李孔怀，1937年生则粗前，江苏苏州人。1960年复旦大学历史系毕业后留系任教，1983年调至国际政治系。现为复旦大学国际关系与公孙清共事务管理学院教授、中国秦汉史学会会员、上海市政治学会理事。
长期从事历史学、政治学、行政管理学的教学与研究，专长于中国古代政治制度史、行政制度史的研究。着有《汉书选注》、《中国历代政治与行政制度》、《中国历代官制辞典》(合作)、《战国会要》(合作)等，发表有关政治、行政制凳扮度史论文数十篇。

⑧ 我国历史上各个朝代的行政制度

中国古代的行政区划大致可以划分为以下五个时期：萌芽时期（先秦）、郡县制时期（秦、汉）、州制时期（魏晋南北朝、隋）、道（路）制时期（唐、宋）、行省制时期（元、明、清）。

第一节 萌芽时期

这个时期约从公元前21世纪至公元前3世纪，即从建立我国历史上第一个国家政权——夏朝开始，到秦始皇统一中国、确立郡县制为止。

国家的产生，是形成行政区划的先决条件。在原始社会，人们按氏族、部落进行生产和生活，根本不需要行政区划，也没有地域区划的概念，正如《礼记·礼运》篇所述，那时是“大道之行也，天下为公”。随着生产力的发展，社会的进步，逐步出现了私有制，产生了阶级，形成了国家。统治阶级为维护其统治地位，有效地控制被统治阶级，需要实行分区分级管理，于是产生了形成各种各样行政区划的可能性。但是，并不是产生国家的同时也必然出现行政区划。一些同志认为：夏朝的“地方行政区划单位，是在原始公社部落基础上形成的‘小邦’或‘方国’”；“商代的行政区划采用分封制的形式”，(1)是不对的。夏、商两代和西周，都还没有完善的地方行政制度，当时也不可能对整个国家进行全面的行政区划，无论是“方国”，还是“诸侯国”，都是一个个独立的国家，与夏、商、周王朝之间都只是松散的臣属关系。春秋以后，县、郡的出现才是我国古代行政区划的肇始。(2)(3)

一、传说中的州服制

在本世纪以前，人们普遍认为夏、商、西周王朝存在着“十二州”、“九州”、“五服”等行政区划。最典型的如《汉书·地理志序》所云：“昔在黄帝，……方制万里，画野分州。……尧遭洪水，怀山襄陵，天下分绝为十二州，使禹治之。水土既平，更制九州，列五服，任土作贡。”即说黄帝时已有州制，尧因洪水之灾，分中国为十二州，禹治水后更改为九州，以后又把中国分为五服。实际上，所谓夏、商、周代的“十二州”、“九州”、“五服”之说都仅是种种传说而已。

1.“十二州”说

它是传说中的尧舜氏族社会时代的行政区划制度，起于《尚书·尧典》的“肇十有二州”。西汉学者谷永（前？—前4年）最先把“肇岩培十有二州”解释为“尧遭洪水，天下分绝十二州”。(4)东汉史学家班固（32—92年）撰《汉书》即从其说。他们认为这“十二州”是尧舜时代的行政区划制度，而且在禹设置“九州”之前。可是，东汉马融（79—166年）认为“十二州”产生于禹治水之后，它是由当时氏族首领舜在禹置“九州”的基础上，增置幽、并、营三州而成。后世的释经家多从马融之说。自顾颉刚（1893—1980年）在20世纪30年代以确凿证据考证《尚书·尧典》乃汉人之作，“十二州”说是汉人影射粗空唯汉武帝所置刺史部十三州而起，马氏所叙的十二州名只是调和了《禹贡》、《尔雅》、《职方》“九州”之名的矛盾而形成的混合物。(5)(6)现代的秦汉史和先秦史学者都从顾氏之说，否定了“十二州”说是尧舜时代行政区划制度的观点。

2.“九州”说

它是传说中大禹时代的中原地区的行政区划制度，起于春秋、战国时代。在西汉以前，都认为“九州”系禹治水后划分的，但具体的说法各书所载互不相同，大致有四种说法：(1)《尚书·禹贡》记载九州为冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍；（图1）(2)《吕氏春秋·有始览》有幽州，无梁州；(3)《周礼·职方》有幽州、并州，无梁州、徐州；(4)《尔雅·释地》有幽州、并州、营州，无梁州、青州、徐州（见表1）。各地所载各州的地域亦不尽相同，如泰山以北、以东地区在《禹贡》中属于青州，在《职方》中属于幽州；《职方》中的青州相当于《禹贡》中徐州的大部分和豫州的一部分。

这些“九州”说实际上是春秋、战国时期学者对当时所知周朝领土所做的地理区域的划分，并不是某个朝代的行政区划。然而，在历史上把它们长期地误认为是行政区划。在西汉以前，误认为《禹贡》是大禹治水后所划分的九州，代表夏朝的行政区划制度；《汉书·地理志》最先把《周礼·职方》中的亏睁九州误称为代表周朝的行政区划制度；三国时期魏人孙炎在注释《尔雅》时，又把《尔雅·释地》中的九州牵强附会地解释为代表商朝的行政区划制度；以后的经学家进一步推而广之，把“九州”误称为夏、商、周三代的行政区划制度。(7)(8)

3.畿服说

它最初见于《国语·周语》。《周语》曰：“夫先王之制：邦内甸服，邦外侯服，侯卫宾服，夷蛮要服，戎狄荒服。”即说周王实行“甸服”、“侯服”、“宾服”、“要服”、“荒服”的五服制度。《尚书·禹贡》中也说了五服，只是用“绥服”替代了《周语》中的“宾服”；并认为每服皆有一定的范围，都为五百里。《周礼·夏官·职方氏》更将“五服”扩展为“九服”：“侯服”、“甸服”、“男服”、“采服”、“卫服”、“蛮服”、“夷服”、“镇服”、“藩服”。在《周礼·夏官·大司马》中，则把“服”改称为“畿”，认为有侯、甸、男、采、卫、蛮、夷、镇、藩九畿。以上叙述的“五服”、“九服”、“九畿”等记载，都是后人杜撰的先秦时代的行政区划，事实上它们只是战国时代或稍后人们地理视野不断开阔的反映。(9)(10)

二、县、郡的起源

前面已述，商、周王朝实行的是分封制，即“封邦建国”，各个领主在自己的封国内独立为君主，整个商、周王朝无所谓任何行政区划。但是，到了春秋时期，周室衰微，一些诸侯国逐渐强大，开始发展中央集权制度。他们在新开拓的疆土上不再进行分封，而由君主直接统治，为了便于统治，开始萌生了县、郡等行政区划的单位。

1.县的出现

县是我国最早出现的行政区划单位名称，始于春秋初期，最初设置在边地，带有国防作用。据现有文献记载，最早设县的是西方大国秦。《史记·秦本纪》曰：武公十年（前688年）“伐邽、冀戎，初县之”；武公十一年（前687年）“初县杜、郑”。就是说在春秋初，秦武公在新开拓的疆域首先设立邦县（今甘肃天水市）、冀县（今甘肃甘谷县），第二年又设置杜县（今陕西杜陵县）、郑县（今陕西华县）。接着，楚、晋等国亦置县。《左传》载哀公十七年（前478年），子谷曰：楚文王“实县申、息”；《左传》载僖公三十三年（前627年）晋襄公以先茅之县赏胥臣。楚文王在位是前689至前672年，晋襄公在位是前627至前621年。可见，在春秋前期即前7世纪，秦、楚、晋等大国已先后在新兼并的土地上置县。（图2）在古文中，县是古悬字。因这些新拓的疆域，远离诸侯国的国都，悬于诸侯的采邑之外而命名。

春秋后期，各诸侯国普遍置县，且从边远之地发展到内地。据《左传》记载，宣公十一年（前598年）楚子“伐陈，……县陈”；第二年楚伐郑（国），郑伯对楚子说，“使改事君，夷于九县”（如果让郑国奉事君王，等同于楚国诸县）；宣公十五年（前594年）晋侯以瓜衍之县赏士伯；成公六年（前585年），“败楚之二县”；襄公二十六年（前547年），“晋人将与之县，以比叔向”；昭公三年（前539年），“晋之别县（把一县划分为二）不惟州”；昭公五年，“韩赋七邑，皆成县也”，“因其十家九县……，其余四十县”；昭公二十八年（前514年）晋吞灭祁氏、羊舌氏，“分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县”。吴国当时也已在今江苏镇江市设置朱方县。正如顾炎武在《日知录·郡县条》所述：“春秋之世，灭人之国者，固以为县矣。”

战国时期，县已成为较普遍的地方行政区划单位。不过，春秋战国时期的县与以后的县并不完全相同：一是保留着分封制的残痕，如君主可以把县赐送给臣子，县尹可以世袭等；二是县的规模相差悬殊，大的如秦、楚灭了一国置一县，甚至灭了陈、蔡这样的中等国家以后也以一国置一县，小的如齐国的县，大致是一乡置一县。当然，那时最多的还是以一邑之地置一县。

2.郡的出现

现在看到的最早的关于郡的记载见于《国语·晋语》。晋国公子夷吾对秦公子挚讲，“君实有郡县”。意思是说，晋国犹如秦国的郡县。这是鲁僖公九年（前651年）的事，说明秦国在公元前651年即春秋前期已置有“郡”，所以一些书说，“春秋末年以后，各国开始在边地设郡”，(11)“战国时期开始出现郡”，(12)都是不确切的。据《左传》记载，鲁哀公二年（前493年）赵简子曰：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”以上是春秋时代仅见的“郡”名两例，表明当时郡名还很少见。当初主要为满足军事防卫之需要，各诸侯国开始在边远地区置郡，由国君的重臣率军驻守。

战国时代，郡的设置增多。《史记·秦本纪》记载，惠文王十年（前328年）“魏纳上郡十五县”；惠文王更元十三年（前312年）“攻楚汉中，取地六百里，置汉中郡”。《史记·樗里子甘茂传》记载，秦武王三年（前308年）甘茂对秦王说：“宜阳，大县也，……名曰县，其实郡也。”《史记·春申君传》楚考烈王十六年（前247年），春申君对楚王说：“淮北地边齐，其事急，请以为郡便。”《史记·匈奴传》说，“魏有河西、上郡”，“秦有陇西、北地、上郡”，赵“置云中、雁门、代郡”，燕“置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡”。可见，战国时各国已普遍置郡，且多置于各国的边远地区。（图3）

3.县和郡的关系

郡、县均出现在春秋前期，但是设郡晚于设县，而且在春秋时代郡的地位低于县，所以才有赵简子“上大夫受县，下大夫受郡”之语。这并不是县大郡小的缘故，因为那时县的大小悬殊，且在春秋时代郡的大小至今难以详考。主要是由于郡置于边远荒僻之处，地广人稀，经济开发程度低于县，不如县那么富裕。(13)

战国时代，七雄争霸，遍地烽火，边地和内地、荒僻地区和富庶地区的差异缩小，而且几个强国不断向外拓展，所以边郡日益增大，地位不断提高。边地郡大，逐步地在郡下分置数县；内地事多，在数县之上逐步地置郡统辖，渐渐地形成都统县的两级行政区划。“魏纳上郡十五县”，春申君报请楚王在淮北12县置郡，“宜阳、大县也，……名曰县，其实郡也”等，都是确凿的证据。看来，郡统县制的形成不会晚于战国中期。战国后期，郡县制在各国已经较为普遍地实行。可是，在整个战国时代郡县制始终是分封制的附庸，至秦始皇统一中国后，郡县制才正式成为全国划一的行政区划。(14)

综上所述，商、周时期实行“分封制”，不存在行政区划的制度，所谓“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”并不是当时的行政区划，而是战国时期和以后的一些学者的设想。中国最早的行政区划是郡县制，它萌生于春秋，演进于战国，正式确立于秦代。

第二节 郡县制时期

从秦始皇统一中国，正式确立郡县制为全国统一的行政区划，到魏晋时期实施州制行政区划制度，郡县制经历了秦、汉四百多年。

一、郡县制的确立

公元前221年，秦始皇二十六年吞灭六国、统一中国，建立了中国历史上第一个统一的、多民族的、高度中央集权的大帝国。秦始皇认为，“周制微弱，终为诸侯所丧”（《汉书·地理志》），因此采纳廷尉李斯的建议，“不立尺土之封，分天下为郡县”（《汉书·地理志》），彻底废除分封制，实行中央集权制，是年即分天下为36郡，把郡县行政区划制度推行到全国。这是郡县制在中国确定的标志，也是中国和世界行政区划史上一个划时代的事件。

1.秦郡

《汉书·地理志》云：“秦京师为内史，分天下作三十六郡。”内史为秦国都所辖的地区，当时唯有它不称为郡。始皇二十六年置36郡，其后陆续有增置，最后秦郡究竟有多少？当年所置的36郡，是否包括内史？对此前人有多种说法，直至今天仍有分歧。现按较多学者认可的全祖望在《汉书地理志稽疑》中的考据，摘录秦郡如下：

内史，领京畿诸县，不在36郡内。

陇西、北地、上郡、汉中、蜀郡、巴郡、邯郸、巨鹿、太原、上党、雁门、代郡、云中、河东、东郡、砀郡、三川、颖川、南郡、黔中、南阳、长沙、楚郡、九江、泗水、薛郡、东海、会稽、齐郡、琅邪、广阳、渔阳、上谷、右北平、辽西、辽东。以上为始皇二十六年所置36郡。

南海、桂林和象郡三郡，为始皇三十三年（前214年）南平百越后置设。

九原，始皇置。始皇三十三年，蒙恬北伐匈奴，收回河西40余县（今河套一带），置九原郡，当不在始皇二十六年所建36郡内。但具体置郡时间至今未见有力证据。

闽中郡，始皇置，不知具体置年。但从地理位置而言，当在始皇三十三年南平百越后所建。

《汉书·地理志》所云36郡中，少楚郡、黔中（这两郡见于《史记》）、东海（见于《水经注》）、广阳（见于《汉书·地理志》本注），而多南海、九原、桂林、象郡。这就给秦郡的历史分歧留下了根子。事实上，始皇统一中国时分设36郡中，没有南海、九原、桂林和象郡，当时南海等郡地还未纳入秦王朝的版图。所以，《汉书·地理志》载始皇二十六年所建36郡中所缺4郡，应按《史记》等书补充楚郡等4郡。

以上共为42郡（包括内史）。谭其骧先生主编的《中国历史地图集》认为秦王朝共有47郡(15)。（图4）

2.秦县

各郡所辖的县，据严耕望考证如下：内史约含40县；北部云中、雁门、代郡、上谷、渔阳、右北平、辽西和辽东8郡，以及西北部九原、上郡、北地和陇西4郡，每郡平均辖十五、六县，共近两百个县；内地各郡及南方诸郡近30郡，每郡各辖25县，共约700县左右。因此，严氏认为“秦县的总数当在900以上至1千有余，约言之当在1千县左右也”。(16)

秦王朝的郡、县划分，不仅注意了社会、经济的发展情况和不平衡性，而且较充分地考虑了自然条件，使行政区尽可能地与自然地理单元相吻合。如珠江三角洲设南海郡，太原盆地置太原郡，南阳盆地置南阳郡，渭河平原置内史等。秦时政治、经济和文化的中心在黄河流域，该地域经济较发展、人口较稠密，因此设的郡多，共有30郡或30郡以上，数郡相当于现在的一省；淮河——秦岭以南地区，当时多草茅之地，人口稀少，因而仅置11个郡或稍多些，一郡多相当于现在的一省。如会稽郡相当于今浙江省，桂林郡相当于今广西壮族自治区，九江郡相当于今江西省等。

二、郡县制的发展

汉初，刘邦鉴于秦王朝孤立而亡的教训，广建王侯。先封“异姓七国”（韩、赵、楚、淮南、燕、长沙、梁），继而在消灭异姓六国（长沙除外）的过程中建立“同姓九国”（楚、荆、代、齐、赵、梁、淮阳、淮南、燕），实行了郡、国并存制。

1.汉郡国

汉初的王国不但统率侯国或数县，而且常常兼数郡之地，严重地威胁和阻碍了中央的统治权。据《汉书·地理志》记载，高祖于秦郡外增置26郡（谭其骧《汉百三郡国建置始考》的考证较精，指出高祖实增为19郡），其中三分之二的郡是在诸侯王国内；且诸侯王国多“兼数郡之地，……吴王濞封有四郡五十余城”，(17)“大者或五、六郡”，(18)因而汉初60郡中，同姓九个诸侯王国和异姓仅剩的长沙国共有40余郡，汉帝自领的郡只有15个。

以后，文帝、景帝、武帝多次削藩，令诸王不得自治其国，所属官吏皆由天子授予。景帝时，一诸侯国便只领一郡，王国和郡自此在行政区划上才处于同一级别。（表2）根据《汉书·地理志》记载，至西汉末年有郡国103，其中除三辅（沿京畿地区的三郡）外，有郡80、国20；大郡领县三、五十个，大国领县最多十余个，小国仅领县三、四个。可见，西汉末年郡和国级别虽相同，实际上是郡大国小。

王莽时，郡数增至125。东汉初，光武帝考虑到连年战争、国空民虚的情况，为减少官役，与民休息，对郡、县曾大加并合。《后汉书·光武帝纪》记载：建武六年（30年）“并省四百余县”，约相当于当时县数的四分之一；继而累并郡、国13，占当时郡、国总数的十分之一强。以后，又遵西汉之制，至顺帝永和五年（140年）共有郡、国105，并成为较稳定的行政区划，直到东汉末。

2.汉县

郡下统县，战国已然，秦王朝推行全国。汉承秦制，仍在郡下辖县，并有所发展。《汉书·百官表》云：县“列侯所食县曰国，皇太后、皇后、公主所食曰邑，有蛮夷曰道。”表明西汉的县级行政区划，已有县、国、邑、道之别。

据《汉书·地理志》载，西汉在元封年间有一百零三郡，下辖“县、道、国、邑，千五百八十七”；据钱大昕在《二十二史考异》中根据郡、国所辖的县统计，西汉实有县级行政单位1578个，其中：县1344、侯国188、道30、邑16。王莽时，全国125郡，国下领县、邑2203个。东汉永和五年时，全国105个郡，国下辖“县、邑、道、侯国千一百八十”，(19)较西汉末几乎少去三分之一。

三、州的萌芽

如第一章所述，把中国划分为州，起源于战国时人们的理想。但是，“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”都停留在学者们所着作的书上或人们的传闻中，并未成为中国的行政区划。在中国行政区划中真正地出现“州”一级，始于西汉武帝。

1.西汉的州

《汉书·武帝纪》说，元封五年（前106年）“初置刺史，部十三州”。汉武帝用《禹贡》、《职方》中的11个州名（冀、兖、徐、扬、荆、豫、幽、并、梁、雍、青）（见表1）置刺史部，其中把梁改曰益、雍改曰凉，加上新开辟的边地“南置交趾、北置朔方”(20)两个刺史部，共为13刺史部，又名13州。但《汉书·地理志》正文与序所载大异：正文的13州名中无朔方、凉州，却有司隶（京师地域），将交趾称为交州。顾颉刚在《两汉州制考》中，根据较充分的事实指出《汉书·地理志序》较正文可信，置13州部是元封五年（前106年）之事，而在京师置司隶校尉是征和四年（前89年）之事，相距27年，故司隶不在13州之列，如加司隶应统称为14州；“北置朔方”，属13州，是确切的，正文把朔方归并州乃是东汉之制，非武帝所为；称交趾为交州，是王莽和东汉时制，非西汉之称；而且《汉书·地理志》正文还遗漏了凉州。应当指出当时的州刺史仅代表汉王朝监察所辖的郡、国，并无固定驻所，还没有形成一级行政区划。

2.东汉的州

西汉末年王莽专权，企图实现《尧典》中所谓“肇十有二州”的古制，于元始四年（公元4年）废除朔方、司隶两部，全国变成12州；据《尧典》中无交趾而有“宅南交”的话，改交趾为交州；据《禹贡》中有雍州、无凉州，改凉州为雍州。(21)

东汉光武曾恢复西汉旧制，复置司隶部，复改雍州为凉州。但不久，在建武十一年（35年）又参用王莽之制置州。以后东汉的州制与西汉有以下不同：(1)降司隶校尉部为全国13州之一；(2)废朔方，归入并州；(3)改交趾为交州。(22)

灵帝中平元年（184年）爆发黄巾起义，朝廷为有效地镇压各地的农民起义，于中平五年（189年）改刺史为州牧，命朝中九卿任州牧，执掌一州军、政大权，州逐渐成为郡、县以上的一级结构。于是，全国的行政区划由虚的三级制演变为实的三级制，由郡县制演变为州郡县制。东汉末，曹操又倡复“九州说”，废幽、并两州，合入冀州；省去司隶校尉部和凉州，并为雍州；弃交州，分入荆、益两州。全国仅有兖、豫、青、徐、荆、扬、冀、益、雍9州。

总之，汉代的行政区划承袭了秦制，基本上实行的是郡县制。与秦王朝不同的是：(1)汉代有郡、国并存的局面。汉初，实行的是郡—县二级制和国—郡—县三级制并行的行政区划制度；景帝平定“七国之乱”之后，实行的是郡或国统县的二级制，（表2）直到东汉末大致如此。

所以，更确切地说，汉代的行政区划实行的是郡、国并存的制度。(2)汉代的县级区划单位的形式多样化，除县以外，还有邑、道、侯国。(3)汉代的行政区划单位中出现了“州”。武帝首创行政监察区，在郡、国之上增设十三刺史部，即十三州。东汉末年，州由虚的行政监察机构变为一级政区实体，开始出现州—郡—县的三级行政区划制度，表明中国的行政区划演进到了一个新的阶段。（表3）

第三节 州制时期

东汉中平五年，“州”开始成为一级行政区实体。自此，中国的行政区划进入到州制的新时期，经三国、两晋、南北朝，直至隋代，州一直成为中国最高的行政区划单位。时间延续了四百年左右。

一、三国至西晋的州制

1.三国州制

汉献帝时，曹操“挟天子”、“今天下”，改汉十三州为九州。不久，魏文帝曹丕又改为十二州。当时，曹魏占据黄河流域，置有司隶、豫、兖、青、徐、雍、凉、冀、并、幽、荆（汉荆州北部）、扬（汉扬州北部）12州；(23)领郡101、县731。(24)孙吴占有长江中下游、珠江流域，置有荆、扬、交、广4州，领郡44、县337；(25)蜀汉占有今四川和陕西汉中盆地，仅置益州一州，领郡22、县138。(26)因此，三国时共有州17（其中荆、扬各有二州），郡167，县1206。

事实上，那时魏国的行政区划与吴、蜀两国的并不完全相同：(1)魏在州下分郡或王国，吴、蜀在州下仅有郡；(2)魏在郡或王国下，置县、县王国、县公国与侯国，吴、蜀在郡下仅辖有县和侯国。与汉制的县级单位不同，三国时已无道、邑之称，但在魏国有县王国、县公国等设置。(27)

2.西晋州制

曹魏灭蜀汉后，从益州中分置梁州；西晋初，又从雍州分出秦州，由益州分出宁州，再由幽州分出平州。至280年晋武帝平孙吴、统一全国，将南、北荆合一，南、北扬合一，全国共有州19，统郡、国173，县1232。(28)西晋后期，由荆、扬两州分置江州，从荆、广两州分置湘州，共有21州。(29)

此时，可以说已集州制之大成，为州制最完善的阶段。首先，从州名而言，《禹贡》、《职方》、《尔雅》、《吕氏春秋》等提及的州名，除少《尔雅》中的营州外，都有了实际地域；其次，从设州的历史来看，自汉武帝以来所设置的州，除西汉的朔方外，均已有设置；第三，从当时设置的实际地域来说，也远较过去的合理，如由原益州分出今陕西西南部和四川东部置梁州，分出今云南为宁州，从荆、扬两州分出今福建、江西为江州，自荆、广两州分出今湖南东部、东南部和广东东北部置湘州等。

西晋后，天下大乱，州制陷于混乱。

二、东晋、南北朝的州制

西晋末年永嘉之乱后，晋室南迁，偏安江左，宋、齐、梁、陈先后承袭，社会局势一直不安宁，正如《宋书·州郡志》所说的：“境土屡分，或一郡一县割成四、五，四、五之中亟有离合，千回百改，巧历不等。”北方在十六国统治之下更是兵戈扰攘，各国在统治所及的较小区域中分置了许多州，并且变幻无常，州制又陷于混乱。

据《通典·州郡典》等记载，东晋时南方有十多个州，南朝宋、齐时增至20多个州，到梁朝后期竟增至一百零七州。以疆域相差无几的南朝陈国和三国吴相比较，（表4）陈国的州数是吴国的16倍。北魏统一北方后，太武帝真君元年（440年）有实州15，孝文帝太和中增至38州，太和末年则达80余州。(31)至北周大象二年（580年），北方的州竟达211个。(32)州置如此之滥，郡、县的设置也就可想而知，据《南齐书·州郡志》记载：南朝后期的郡达380余个。真是“百室之邑，便立州名，三户之民，空张郡目”。(33)

三国初行州制时，一州一般辖有十个上下的郡，每郡统有一、二十个县。到南北朝后期，不少州只辖一、二个郡，不少郡只统一、二个或二、三个县。有的州竟然无县所辖，仅存空目。南朝齐在汉中地区有45个郡是“荒或无民户”；有的两州或两郡合治一地，称为“双头州郡”。实行了四百年左右的州郡县三级制，此时已有相当一部分名存实亡。

在东晋、南朝还实行一种特殊的行政区划制度，即侨州、侨郡、侨县。永嘉之乱以后，中原人民大批南迁。东晋、南朝为笼络人心、安置大族，便就地按流民原来籍贯在南迁之地设置原籍州、郡、县。如图5所示，当时侨州、侨郡、侨县集中在长江流域，特别在建康（今南京）和荆州（今湖北江陵）附近。在南齐时，国都建康附近的青州、冀州、北兖州、南兖州、北徐州、南徐州、豫州、南豫州等都是侨州。这些侨州、郡、县与实州、郡、县形成较为复杂的统领关系，主要的方式有四种。（表5）如东晋的扬州统领实郡11、实县93；统领侨郡6、侨县13；实郡中又统侨县3。如徐州侨置于京口（今江苏丹徒县），为侨州；统领实郡6、实县20；又统侨郡和侨县若干；实郡中也有统领侨县的。(34)

三、隋代州制

南北朝

⑨ 我国古代地方行政制度演变的趋势

中国古代政治制度的演变趋势，在中央表现为君主专制的不断强化，在地方表现为中央集团的不断强化。此间虽偶有反腐，然其总体趋势不变。

地方行政区划是国家政权的重要组成部分，在古代加强中央集权的过程中，地方行政区划不断演变以适应中央集权的需要。行政带轮区划的设置需要考虑的问题有很多，首先是疆域大小，地理环境，以及人口分布，政治经济职能和国防等等。而在中国古代地方行政区划的设置，也有很大的继承性，比如县一级基层行政单位一直存在至今。

古代行政制度特点：

汉朝承袭秦朝郡县制，还设有王国和侯国。到了东汉晚期演变为州、郡、县三级制，魏晋南北朝时蠢搏信期得以延续。隋朝改为州、县二级制，唐朝在隋的基础上增设道，逐渐形成道、州、县三级制。宋朝时，路取代道成为一级行政区。元朝实行行省制，是中国古代地方行政制度史上的一次重大变化，形成了省、路、府、州、县多级行政制度。明清时期，主要实行省、府、县三级制。

按照层级变化的情况，秦以后的地方行银型政层级演变可以分成三个阶段。从秦汉至魏晋南北朝，地方行政层级从二级制变成三级制。唐宋时期，地方行政层级重复了从二级制变成三级制的循环。元明清时期，地方行政层级从多级制逐步简化到三级制。